Para dar un verdadero golpe de timón y cerrar las brechas en el bienestar de los mexicanos, la estrategia social del nuevo gobierno debe atender el reto mayúsculo de la informalidad y su relación con la fragmentación de la política social.
Uno de los elementos centrales del discurso de la actual administración ha sido el énfasis en atender los enormes rezagos sociales que persisten en México. En efecto, las propuestas e iniciativas recientes en materia de política social reflejan la preponderancia de este tema en la agenda del gobierno federal. Por ejemplo, se ha anunciado un incremento del financiamiento al IMSS y al ISSSTE, la apertura de los servicios de urgencias del IMSS a los no afiliados y el aumento (al doble) de las transferencias no contributivas para adultos mayores. Reducir las desigualdades y abatir la pobreza es, sin duda, una de las tareas más urgentes en el país. Sin embargo, aun no es claro cómo la nueva estrategia de política social hará frente a un desafío crucial que limitará seriamente sus alcances: el tamaño del sector informal y su relación con la estructura del sistema de seguridad y protección social mexicano.
1. Los derechos sociales de los mexicanos dependen de su tipo de empleo
El Estado mexicano aun se encuentra lejos de ofrecer un acceso igualitario a programas y servicios sociales de calidad. La vinculación del acceso a la salud y otros beneficios sociales al empleo formal ha sido uno de los principales obstáculos para la construcción de un Estado de bienestar incluyente e igualitario. Al igual que en otros países latinoamericanos con sectores informales considerables y sistemas de seguridad social contributivos, la provisión de servicios sociales está altamente fragmentada. El gobierno proporciona un conjunto de beneficios de seguridad social a la población en el sector formal (p.ej. IMSS, ISSSTE e Infonavit) y una variedad de programas no contributivos a la población en el sector informal (p.ej. Seguro Popular y Prospera), con diferencias muy notables en sus alcances, cobertura y calidad.
Actualmente los derechos sociales están condicionados: los ciudadanos tienen acceso a ciertos servicios y beneficios (p. ej. la cobertura completa de la atención a ciertos padecimientos médicos o el apoyo para la compra de una vivienda) dependiendo de si tienen un empleo formal o no. Más allá del acceso, entre los dos sistemas hay variaciones importantes en la provisión de los servicios. Por ejemplo, los hallazgos de Laura Flamand y Carlos Moreno revelan disparidades regionales muy importantes en la implementación del Seguro Popular, que han impedido elevar la calidad de la atención médica a la población no asegurada. A esto se suma el peso de la población no derechohabiente: más de la mitad de la población económicamente activa trabaja en el sector informal ya sea en empresas no registradas ante el gobierno o en empresas legales, pero sin contrato. Si contamos a las personas que dependen del ingreso de otros miembros de su familia, encontramos que cerca de dos tercios de los mexicanos no tiene acceso a la seguridad social. Según estimaciones de la Organización Internacional del Trabajo este nivel de cobertura sitúa a México por debajo del promedio regional en América Latina y de economías comparables como Uruguay, Chile y Argentina.
Actualmente los derechos sociales están condicionados: los ciudadanos tienen acceso a ciertos servicios y beneficios dependiendo de si tienen un empleo formal o no.
La fragmentación del sistema también moldea las preferencias de los ciudadanos en relación a las políticas sociales. Los estudios al respecto sugieren que, en los países latinoamericanos con Estados de bienestar fragmentados, los segmentos con menores ingresos tienen bajas expectativas respecto a la capacidad redistributiva del Estado. La población en el sector formal agrupa a (parte de) las clases medias y a los segmentos con mayores ingresos del país. El gobierno se ha enfrentado al reto de mantener la calidad de los servicios de seguridad social en las últimas décadas, al mismo tiempo que las prioridades de política social se han movido a los programas no contributivos. Un problema actualmente es la baja valoración de los usuarios de estos servicios en algunos rubros, principalmente debido a su saturación, los tiempos de espera y el desabasto de medicamentos. Si bien el incremento en el presupuesto asignado a las instituciones de seguridad social tiene el potencial de elevar significativamente la calidad de los del sistema de seguridad social, una pregunta clave es cómo se logrará cerrar la brecha que separa a la población no derechohabiente.
2. Las transferencias sociales son costeables y reditúan políticamente, pero sus beneficios son insuficientes
En los últimos años, los cambios más importantes en política social en el país se han dado en el esquema no contributivo, desde la introducción de Oportunidades/Prospera, hasta la adopción de las transferencias a adultos mayores a nivel federal. México no es el único país latinoamericano que ha seguido esta ruta. Las transferencias (particularmente las focalizadas y condicionadas) han sido el instrumento de política social predominante en las últimas décadas. El número de programas de transferencias condicionadas en la región pasó de 6 en el 2000 a 30 en el 2015. Su adopción y expansión constituye la transformación reciente más notable en la agenda social en América Latina y ha sido atribuida, entre otros factores, a la necesidad de extender la protección social ante el impacto de los vaivenes económicos en la región.
Adopción de programas de transferencias condicionadas en América Latina y el Caribe, 1996-2015
Fuente: CEPAL, Programas de transferencias condicionadas en América Latina y el Caribe
Como lo muestra la experiencia mexicana, los programas no contributivos incluyen cada vez a más personas, pero los beneficios que reciben son limitados y no equivalen a un esquema de seguridad social.
Hay otras razones que ayudan a entender la popularidad de los programas de transferencias. En primer lugar, su carga presupuestaria es menor en comparación con la provisión de servicios públicos, lo cual las vuelve asequibles para gobiernos operando en esquemas de baja recaudación tributaria. Si bien esto es todavía más claro cuando existen criterios de focalización, las transferencias universales también tienen menores costos relativos de operación. Sin embargo, la evidencia sugiere que la expansión de los programas no contributivos no siempre ha estado acompañada de una mayor inversión en servicios públicos de salud o educación. Los países que destinan un porcentaje mayor del PIB a los programas de transferencias no son necesariamente los que gastan más en el rubro de salud. Por ejemplo, de acuerdo con la CEPAL, Costa Rica (CRI) y Chile (CHL) invierten 0.17% y 0.15% del PIB en estos programas, pero destinan 8.1% del PIB a gasto en el sector salud. Como lo muestra la experiencia mexicana, los programas no contributivos incluyen cada vez a más personas, pero los beneficios que reciben son limitados y no equivalen a un esquema de seguridad social. En las dos métricas, el esfuerzo redistributivo en México es menor que el promedio latinoamericano. El país invierte relativamente poco tanto en salud como en programas de transferencias.
Gasto en programas de transferencias condicionadas y en salud en América Latina, 2015
Fuente: CEPAL, Programas de transferencias condicionadas en América Latina y el Caribe; Organización Mundial de la Salud, Observatorio de salud global; OIL, Panorama temático laboral 2018.
Los programas de transferencias no contributivas también son atractivos políticamente. Como señalan estudios recientes, esta estrategia de política social ha sido relativamente fácil de implementar porque no requiere reformas fiscales de fondo. La creación de programas sociales que se suman a las instituciones de seguridad social ha generado múltiples grupos de beneficiarios que carecen de incentivos para coordinarse entre sí, aunque tampoco tienen intereses en conflicto. Lo anterior ha permitido a los gobiernos capitalizar el apoyo de los sectores previamente excluidos, sin tener que ampliar la base fiscal o elevar los impuestos existentes. Este tipo de políticas también puede ser políticamente redituable por su atribución más directa a los gobiernos. La evidencia para el caso argentino y brasileño muestra que en esquemas federales, los ciudadanos identifican más fácilmente de qué nivel de gobierno provienen las transferencias, en comparación con los servicios públicos que, al tener más capas administrativas, tienen una atribución menos evidente. Finalmente, los gobiernos pueden utilizar los programas de manera clientelar, por lo que el establecimiento de criterios estrictos de distribución y reglas claras de operación es indispensable.
3. Se necesitan coaliciones amplias para impulsar un nuevo pacto social
Es incierto si el esquema planteado por la administración actual logrará transformar el modelo de seguridad y protección social. Algunos de sus programas insignia, como las transferencias para adultos mayores y los apoyos para personas con discapacidad, parecen continuar con la lógica de los programas no contributivos como herramienta central de política social.
Los segmentos con bajos ingresos tienen pocos incentivos para demandar su inclusión en los sistemas contributivos, mientras que las clases medias y altas optan por recurrir a soluciones privadas.
La alta informalidad y la fragmentación del sistema plantea un escenario difícil para el cierre de brechas en el bienestar de los mexicanos. El esquema actual ha causado un “vaciamiento” de las coaliciones de apoyo para una reforma de política social: por un lado, los segmentos con bajos ingresos tienen pocos incentivos para demandar su inclusión en los sistemas contributivos; por otro, ante el deterioro de las instituciones de seguridad social, las clases medias y altas optan por abandonar los servicios públicos y recurrir a soluciones privadas. Según estimaciones de Coneval a partir de la ENIGH 2016, aproximadamente el 73% de la población en el decil más rico dijo ser derechohabiente en instituciones de seguridad social. Sin embargo, según cálculos del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, a partir de la misma encuesta, únicamente el 33% de quienes necesitaron atención medica en este decil acudieron a estas instituciones. El 60% optó por opciones privadas. Este patrón se sostiene para el resto de los deciles: a mayor ingreso, menor uso de servicios públicos de salud. En este escenario, uno de los retos más importantes es construir coaliciones amplias en la sociedad que impulsen reformas para elevar la calidad de los servicios públicos y avanzar hacia un sistema universal.
Para avanzar hacia un Estado de bienestar incluyente e igualitario, valdría la pena voltear a ver la experiencia de otros países latinoamericanos. Por ejemplo, Costa Rica, Chile y Uruguay han implementado reformas orientadas a universalizar los servicios sociales. Estos esfuerzos incluyen la expansión de los sistemas contributivos en algunas áreas para incluir a la población no derechohabiente. Un elemento clave en estos casos es la estructura del mercado laboral, pues se trata de países con tasas menores de informalidad. Por ello, en México será crucial implementar medidas que favorezcan la formalización, amplíen la base tributaria y generen el espacio fiscal necesario para invertir adecuadamente en el sector social. Los procesos políticos que han conducido a estos logros han sido largos y complejos. Si bien los gobiernos impulsores han sido de izquierda, su posición en el poder no ha sido el único factor. La participación de la sociedad civil y otros actores sociales ha sido importante, además de la existencia de burocracias especializadas y con el expertise necesario para incorporar agendas programáticas en el diseño e implementación de políticas sociales.
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La compleja interacción entre el mercado laboral y el sistema de seguridad y protección social es producto de legados históricos y de decisiones de política pública de gobiernos anteriores. El reto para la administración actual es mayúsculo. Para reducir las disparidades en la provisión de servicios sociales, es necesario repensar el pacto social en México y encarar el problema de la informalidad y la fragmentación en política social.