“Lean mis labios: no nuevos impuestos.” A fines de los ochenta, esa frase llevaba a George H.W. Bush a la presidencia de Estados Unidos y encapsulaba, en un exitoso lema electoral, una de las ideas-fuerza del “neoliberalismo” en ascenso. El diagnóstico de la época había sido ya formulado por su predecesor, Ronald Reagan, al tomar el poder: “En la crisis actual, el gobierno no es la solución a nuestro problema; el gobierno es el problema.”
Treinta años después, la promesa de “no más impuestos” (Bush padre terminaría por romperla) cobró vida en la campaña presidencial mexicana de 2018. En un vuelco de la historia, su resurgimiento ocurrió por cuenta de MORENA, un movimiento que se reconoce antagónico al reaganismo del “Consenso de Washington.” Pese a su férrea oposición a las reformas de mercado y genuina agenda social, el candidato y presidente López Obrador ha hecho suya, una y otra vez, la esencia de aquella campaña: no más impuestos. ¿Cuáles son las implicaciones de la postura fiscal del nuevo gobierno para las instituciones públicas y el futuro de la “Cuarta Transformación”?
La paradoja del progresismo anti-impuestos podría interpretarse, desde las categorías conceptuales de la propia izquierda, como una gramsciana manifestación de hegemonía. Más que una mera concesión pragmática, la promesa es, también en este caso, la derivación lógica de un diagnóstico explícito: en la crisis actual, el problema no es la escasez de recursos públicos para desempeñar tareas gubernamentales, sino su dispendio y captura por intereses privados. Bajo nuevos principios de eficiencia y honradez, “no va a haber necesidad de aumentar impuestos, ni de endeudar al país”: “nos va alcanzar el presupuesto.”
Así, la energía y capital político del nuevo gobierno tiene un solo destino: transformar el uso de los recursos públicos en favor de las mayorías (lo cual requiere, sobre todo, centralización en la presidencia). Fuera del horizonte político—y de la deliberación pública misma—ha quedado el otro lado de la ecuación: los impuestos que sostienen la acción gubernamental. Basta comparar el ruido que aun rodea al Presupuesto de Egresos con la escasa atención a la Ley de Ingresos. Por principio, el reformismo del gobierno no llega más allá del destino y ejercicio del gasto.
1. El sistema tributario y democracia
No obstante, el financiamiento del Estado merece más atención de la que le concede el movimiento en el poder. Por varias razones, el sistema tributario tiene un interés mucho más que contable. Señalo tres importantes.
“El crecimiento económico y valores políticos fundamentales como la libertad o la igualdad dependen de los impuestos»
En primer lugar, los programas de gobierno y todos los derechos ciudadanos, sin excepción, son letra muerta si las instituciones públicas carecen de recursos suficientes. A escala internacional, los países con aparatos estatales más eficaces en la recaudación de impuestos han alcanzado niveles más altos de desarrollo económico, debido al papel del Estado en la provisión de infraestructura productiva y bienes públicos que impulsan el crecimiento. Más aun, el goce de derechos civiles, políticos, sociales y culturales tiene bases materiales bastante concretas: escuelas, hospitales, juzgados, policías, casillas electorales, parques, museos, carreteras, ministerios públicos, inspectores, bomberos, sistemas de drenaje, alumbrado, etcétera. Incluso derechos “negativos,” que implican que los funcionarios públicos no ejecuten ciertas acciones, requieren de sistemas de monitoreo y castigo con claros costos presupuestales. Dicho en breve, los derechos dependen de la acción del gobierno, y ésta cuesta dinero.
En suma: el crecimiento económico y valores políticos fundamentales como la libertad o la igualdad dependen de los impuestos, es decir, de la capacidad fiscal del Estado. Desde esta perspectiva, lo que está de por medio no es sólo la viabilidad de una “cuarta transformación” que democratice las estructuras sociales, sino la capacidad del aparato estatal de implementar tareas básicas, empezando por garantizar la seguridad de las personas y establecer un orden legal a lo largo del territorio.
En segundo lugar, la capacidad fiscal tiene también implicaciones directas para la representación y la establidad democrática. Las capacidades del aparato estatal imponen límites reales a los gobiernos, la voluntad y las buenas intenciones. Como los conductores con sus autos, los gobernantes pueden hacer adecuaciones y dar mantenimiento a las instituciones estatales. En un momento dado, sin embargo, el poder de la máquina es un constreñimiento incluso para el mejor piloto. Y cuando el Estado es crónicamente incapaz de transferir recursos privados cuantiosos al tesoro público para financiar sus tareas, difícilmente los gobiernos pueden gobernar bien, encabezados por el líder o partido que sea. Así, la brecha entre las expectativas ciudadanas y el desempeño gubernamental puede volverse persistente y servir de caldo de cultivo a actitudes antisistema contra la clase política toda, e incluso incrementar la tolerancia a soluciones autoritarias.
En tercer lugar, la capacidad fiscal es un prerequisito del combate a la marginación y el impulso de la justicia social. En los impuestos están inscritos, sin retórica, los términos del contrato entre los miembros de una sociedad y de la sociedad con el Estado. El nivel de recaudación fiscal y su composición son una ventana inigualable a la distribución real de obligaciones, poder y privilegios que dan forma a la vida en común. Cuando el Estado es incapaz de recaudar impuestos para financiar servicios públicos para todos, los ciudadanos más ricos pueden utilizar sus recursos e influencia para asegurar trato y acceso especial, además de recurrir a sustitutos privados (guardias, escuelas, hospitales, etcétera). La mayoría, sin embargo, tiene que conformarse con los servicios que proporciona el Estado, insuficientes y de baja calidad a falta de capacidades de recaudación. No hay Estado democrático al servicio de los más necesitados sin impuestos suficientes.
2. Las capacidades tributarias del Estado mexicano
Si se toman en cuenta estas consideraciones, la indiferencia política hacia el débil sistema tributario mexicano pone un ancla al avance de la ciudadanía democrática. En perspectiva histórica e internacional, las capacidades fiscales del Estado están claramente subdesarrolladas.
“En perspectiva histórica e internacional, las capacidades fiscales del Estado están claramente subdesarrolladas.”
La siguiente gráfica muestra la recaudación de impuestos como porcentaje del Producto Interno Bruto en alrededor de 90 países en 2016 (eje vertical)—un indicador básico de capacidad fiscal—en relación con el nivel de desarrollo económico del país, medido según el poder adquisitivo promedio por persona (eje horizontal). La lejanía de México con la línea gris, que marca la tendencia promedio, indica que la recaudación fiscal en el país es significativamente menor a lo que se esperaría dado su nivel de desarrollo económico. También contrasta con la recaudación en otras economías de ingreso medio-alto como Brasil (BRA), Argentina (ARG), Uruguay (URU) o Sudáfrica (ZAF). Las capacidades tributarias del Estado mexicano están más cercanas, en términos relativos, a la de países de África (marcados en amarillo) que a la mayoría de los países latinoamericanos (en rojo). Muy lejanos se encuentran los países desarrollados de la OCDE (en azul), donde aquellos con estados de bienestar más desarrollados recaudan en impuestos cantidades cercanas al 40% del PIB.
Desarrollo económico y capacidad fiscal del Estado en México y otros países, 2016
Fuente: OECD, Global Revenue Statistics Database y Banco Mundial, serie PIB per cápita Paridad de Poder Adquisitivo.
Detener los abusos y redirigir el gasto conforme a las prioridades sociales está, quién lo duda, en el interés público. Gestos de austeridad pueden tener un peso simbólico y moderar la insatisfacción social. Los programas sociales universales (basados en padrones imparciales y sin criterios políticos de inclusión), además, contribuyen a la ciudadanía democrática y a paliar la aguda exclusión social. No obstante, los indicadores no dejan espacio para dudas: las debilidades tributarias del aparato estatal limitan estructuralmente el alcance y la calidad de los servicios públicos.
Las afectaciones no están sólo en áreas de baja prioridad para el nuevo gobierno (por ejemplo, los derechos ambientales). Basta voltear a sus programas insignia. Pese a los multicitados ajustes al Presupuesto 2019, doblar la transferencia estatal a los adultos mayores (para alcanzar los 1,275 pesos mensuales, un valor por debajo del valor de la canasta alimentaria urbana) implicó elevar la edad para acceder a la pensión de 65 a 68 años.
«Los indicadores no dejan espacio para dudas: las debilidades tributarias del aparato estatal limitan estructuralmente el alcance y la calidad de los servicios públicos.»
La siguiente gráfica muestra el gasto social como porcentaje del PIB en los países miembros de la OECD, una de las áreas prioritarias del nuevo gobierno. El gasto del país promedio (proporcional al tamaño de la economía) triplica al de México, un reflejo directo de la precariedad del sistema fiscal.
3. Precarización institucional
Dada su importancia para la provisión de servicios públicos elementales, la representación democrática y la equidad social, el bajo nivel de la carga tributaria en México ameritaría un proyecto decidido de construcción de capacidades fiscales. Más allá de elevar tasas o adoptar nuevos impuestos, un componente central de ese desafío institucional radica en ampliar la base tributaria y combatir la evasión.
Para ello, a su vez, son fundamentales los recursos materiales, humanos, administrativos y tecnológicos al alcance de las agencias encargadas de la recaudación—en nuestro caso, el Servicio de Administración Tributaria. La evidencia internacional sugiere que la solidez institucional de las agencias tributarias influye de manera directa en los niveles de recaudación. Robustecer sus capacidades es una de las inversiones más redituables al alcance de los gobiernos para fortalecer el aparato estatal en su conjunto.
Las dos gráficas siguientes sitúan a México en comparación con el resto del mundo en términos de la infraestructura y recursos humanos otorgados a la agencia tributaria nacional para recaudar impuestos. Los datos corresponden a 55 países en 2015 (todos los países con información disponible y en el año más reciente posible). La primera gráfica muestra el personal total por cada 10 mil habitantes. La segunda reporta el número de oficinas existentes relativo a la población y permite aproximar el nivel de penetración territorial.
Ambos indicadores apuntan en la misma dirección: México se encuentra en los últimos escalones en medidas básicas de recursos institucionales de la entidad pública encargada de la recaudación de impuestos, muy por detrás de lo que demandan sus necesidades públicas y baja cultura tributaria. En el número total de oficinas relativo a la población, por ejemplo, sólo supera a India, un país con una población diez veces mayor y un nivel de desarrollo económico significativamente menor.
Fuente: OCDE, Tax Administration Comparative Information Series y Banco Mundial (población).
Fuente: OCDE, Tax Administration Comparative Information Series y Banco Mundial (población).
Sin embargo, centrado en exclusiva en redirigir los (pocos) recursos gubernamentales, el gobierno del presidente López Obrador optó por profundizar la ya precaria condición del Sistema de Administración Tributaria. En diciembre, notas periodísticas reportaban las protestas de funcionarios del organismo por despidos injustificados y solicitudes de renuncia voluntaria. Alrededor de 2 mil personas fueron despedidas en 12 de las oficinas de la agencia en el país con la finalidad de evitar duplicidades e incrementar la eficiencia, según explicó el propio SAT.
En el mismo sentido, el Presupuesto de Egresos de 2019 incluyó un fuerte recorte presupuestal para la institución, cercano al 17% respecto al año anterior, en términos reales. La decisión agudiza una tendencia decreciente en los recursos asignados al pilar fiscal del Estado desde la democratización. La siguiente gráfica muestra el cambio porcentual acumulado en el presupuesto real de la agencia tributaria desde la alternancia democrática en el 2000. Como puede verse, se trata de una de las instituciones estatales más castigadas presupuestalmente por gobiernos de todo signo (PAN, PRI y ahora MORENA). Descontando la inflación, en sus mejores años el SAT ha obtenido apenas los mismos recursos que en 2000, con caídas en prácticamente todo el período y un declive marcado desde 2014. Tras el recorte impulsado por el gobierno actual (el más agudo de la era democrática), el valor real de los recursos asignados al SAT se ha contraído en una tercera parte desde el 2000.
Fuente: Presupuestos de Egresos de la Federación e INEGI, INPC (índice base julio 2018).
MORENA ha confinado la discusión de las finanzas públicas, incluso de los problemas nacionales mismos, al uso de los recursos públicos. Eliminar privilegios y las muestras de honestidad son, sin duda, más populares que el cobro de impuestos. Pero más allá de la coyuntura y las medidas simbólicas, en el financiamiento del Estado hay una dura barrera a las posibilidades de generar bienestar social. Mientras persista la renuencia a asumir una postura reformista que toque la fiscalidad, el propósito de hacer que el Estado sirva a la mayoría—y garantice los derechos constitucionales de todos—se mantendrá más cerca de la oratoria que de la realidad.
¡Buenísimo! Hay que celebrar a los jóvenes keynesianos. Saludos.
El análisis de los datos permite evaluar las decisiones desde los hechos y no por supuestos sin fundamento, y tú gran artículo se agradece por contribuir a la urgente necesidad de dejar de lado las discusiones infructuosas entre quienes apoyan o critican al actual gobierno -todo desde la superficie y sin hechos, puro supuesto – para que como en cualquier democracia madura se haga uso de los estudios y análisis serios una herramienta para mejorar la toma de decisiones. Aquí tus datos logran su cometido, advertir, anticipar y predecir el comportamiento futuro de nuestro sistema tributario y por ende de nuestra democracia. Lectura o más bien contribución obligada para los que les toca tomarlo en cuenta. Abrazo fuerte Mariano, gran artículo.
Gran artículo Mariano, el análisis de los datos ayuda a la toma de decisiones porque se sostiene en hechos y no en supuestos sin fundamento, y tu articulo se agradece justo en estos momentos en donde la discusión la gobierna más el sentimiento y la identificación con los vencedores o vencidos que el promover el uso de información de valor que ayude a asegurar la construcción de un mejor país, venga de quien venga la propuesta. Tu análisis logra advertir y predecir el comportamiento futuro del sistema tributario y de nuestra democracia si los quienes deben tomar decisiones no toman en cuanto lo que adviertes. Lectura obligada para ellos. Abrazo fuerte.
Excelente y oportuna reflexión. SIn reforma fiscal real no habrá 4T real. Ojalá se amplíe la difusión de esta línea de argumentación
Muy buena nota. Felicitaciones.
Pone el dedo en la llaga, pues efectivamente, se ha enfatizado el asunto del gasto, dejando de lado (hasta dentro de 3 años), el asunto de la recaudación fiscal. Hay leves indicios de que se quiere precisar la evasión entre los grandes causantes, pero no hay proyecto claro al respecto y se sigue repitiendo hasta el hartazgo la sentencia de que no se elevarán los impuestos. Ya se bajaron en la frontera norte y muy pronto se verá que los recursos no alcanzan para mejorar las condiciones de vida de la mayoría de la población y sobre todo, para activar la economía. Buena reflexión.
Muy interesante y didáctico artículo. Me queda claro que las criterios técnicos son difíciles de asimilar, pero artículos de este tipo enseñan a los no iniciados. Yo utilizaría este artículo para explicar el deterioro, digamos del. Metro y su Franco deterioro.
Dos de los desafíos señalados es el incremento de la base tributaria y suprimir la evasión, suena lógico y hasta justo. Los instrumentos ara hacerlo eficientemente es lo que no es tan evidente.