Las dos grandes omisiones del Plan Nacional de Paz y Seguridad

El Plan Nacional de Paz y Seguridad omite la urgente necesidad de fortalecer al municipio y continúa con una ambigua política de prevención social del delito, repitiendo errores de las pasadas administraciones y dejando enormes vacíos para enfrentar los principales retos de la violencia criminal en México.

El Plan Nacional de Paz y Seguridad propuesto por el gobierno federal ha generado enormes críticas y preocupaciones. La creación de la Guardia Nacional ha sido, sin duda alguna (y con toda razón), el principal foco de atención. En este sentido, es crucial también voltear a ver lo que el enfoque militar de dicho plan implica para, al menos, otras dos dimensiones fundamentales para la atención de la violencia criminal en México y que están virtualmente ausentes en la estrategia planteada por el ejecutivo nacional: el fortalecimiento del municipio y una política de prevención social basada en evidencia. Múltiples estudios académicos nos muestran que estas no son dimensiones menores y que, sin una consideración seria al respecto, se corre el riesgo de generar aún más problemas.

1. La omisión de la lógica local del crimen organizado

El crimen organizado se caracteriza, entre otras cosas, por: (a) la construcción de redes locales de protección que le permite su operación con relativa libertad e impunidad; (b) uso de la violencia; (c) establecimiento de controles territoriales a nivel micro o local. ¿Para qué y cómo se establecen dichos controles locales? El control de territorios permite a los grupos criminales establecer una base para actividades ilícitas, obtener información fina sobre lo que ocurre en las comunidades y así poder operar con mucha mayor precisión, tener acceso a nuevos y mayores recursos, además de poder controlar poblaciones enteras. Estas metas se vuelven particularmente importantes cuando hay alta competencia entre grupos criminales, así como entre éstos con el Estado.

Como lo ha señalado Eduardo Guerrero, tan solo entre 2007 y 2010, el número de organizaciones locales aumentó de 5 a 62, además de miles de pandillas que se han multiplicado en los últimos años—tan solo en el municipio de Ciudad Juárez se calcula que la presencia de hasta 500 pandillas que operan a nivel colonia. Adicionalmente, como lo han documentado múltiples estudios, el gobierno mexicano ha optado por una estrategia de decapitación de los grupos criminales que ha resultado en mucha mayor violencia. Estos distintos niveles de competencia criminal han generado guerras sangrientas por el control de territorios y estimulado la generación de nuevas actividades delictivas con el fin de financiar dichas guerras. Bajo esta lógica es que los casos de homicidios, desapariciones, extorsión y desplazamientos forzados de poblaciones enteras se multiplican. Es también así que cientos de autoridades y candidatos locales han resultado víctimas de la violencia criminal, dejando puestos vacantes y candidaturas vacías. Mediante estas acciones, el crimen organizado—a diferencia de otros grupos armados—no busca gobernar, pero sí apuesta a establecer controles locales de la población, la economía y la política.

Todo lo anterior ocurre bajo una lógica y dinámica municipal. De hecho, el crimen organizado es una cadena trasnacional de operaciones locales. Así, el municipio se ha convertido en el eslabón más preciado para el crimen organizado. En cientos de municipios del país, la violencia criminal dicta la actividad diaria de la población civil, desde los servicios médicos hasta la educación básica. La extorsión criminal—una de las actividades crecientes para el financiamiento de los grupos ante la competencia criminal y un mecanismo recurrente para el establecimiento de controles locales—ha afectado profundamente a la economía local, desde la viabilidad de abrir y mantener una micro-empresa, hasta los proyectos de construcción de infraestructura y desarrollo inmobiliario. El ámbito político no ha sido la excepción, pues las elecciones locales y la participación de los ciudadanos en varios municipios igualmente están definidas por el crimen organizado.

Ante esta realidad, lo que urge es fortalecer al municipio, no debilitarlo aún más. Es preciso reconstruir sus instituciones de seguridad e impartición de justicia desde el ámbito local; dotar de capacidades a sus cuerpos burocráticos para la recolección, sistematización y análisis de información; fortalecer a las policías locales en cuanto a capacitación, equipamiento y salarios, entre otras medidas. Debilitar al municipio solo equivale a fortalecer al crimen organizado y su apuesta local.

A pesar de la urgencia de fortalecer al municipio, así como sus instituciones de seguridad e impartición de justicia, el Plan Nacional de Paz y Seguridad presenta una lógica federal—asumiendo que lo que ocurra y se reforme a nivel federal de alguna manera (inexplicable) se traducirá en cambios radicales en el rincón más minúsculo de la Sierra Tarahumara, donde las estructuras sociales, políticas y económicas locales ya han sido cooptadas por el crimen organizado. El Plan Nacional de Paz y Seguridad apuesta además por una lógica de cambio a nivel individual—asumiendo que una “regeneración ética”, individuo por individuo, se traducirá en cambios de incentivos para la comisión de actos delictivos, transformando la realidad local.

Así, el municipio queda atrapado entre dos lógicas que jamás lo trastocan. Tras haber sido una pieza nodal en el proceso de democratización en México, actualmente, el Plan Nacional de Paz y Seguridad ni siquiera hace referencia al municipio. Ahora, habrá coordinaciones estatales y regionales. Por un lado, esta apuesta deja de lado el hecho de que el ámbito estatal no ha estado exento de la corrupción que ha hecho florecer al crimen organizado. Por el otro, esta propuesta omite que la realidad de un municipio a otro, aun siendo vecinos colindantes, no necesariamente es la misma. Además, el proyecto ignora que el crimen organizado lleva años apostando a una lógica municipal. Finalmente, este plan pareciera desconocer la pulverización del mercado criminal en la última década y que ello implica necesariamente atender el problema desde el ámbito local.

2. La omisión de la lógica de la prevención social de la violencia

En 2012, la entonces administración entrante de Enrique Peña Nieto presentó su Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (PNPSVD). Dicho programa resultó un fracaso, tanto por no estar basado en evidencia, como por el establecer prioridades cuestionables y carecer de procesos de focalización y seguimiento. El planteamiento de política de empleo, educación, salud y bienestar del Plan Nacional de Paz y Seguridad, en su estado actual, no se escapa de estas mismas críticas y carencias.

En su apartado 2, dicho plan propone atacar “las causas profundas del auge delictivo,” las cuales asume están ligadas a la falta de empleo y acceso a la educación, así como pobreza, marginación y desintegración familiar. La propuesta refiere entonces a la importancia de sus programas sociales como Jóvenes Construyendo el Futuro, Escuelas Universitarias, Pensión Universal para Adultos Mayores, cobertura universal de salud, reforestación, modernización y ampliación de la red carretera, Zona Especial de la Frontera Norte, construcción del Tren Maya y el Corredor Transísmico.

Así, la actual administración repite el mismo error de pasado: asumir que todo esfuerzo de política social—desde la capacitación para el empleo hasta la infraestructura carretera—es política de prevención social del delito. Si bien sabemos que los hombres jóvenes han sido el principal objetivo de la violencia criminal en México y, en este sentido, el programa para jóvenes podría ser una buena apuesta, sin una correcta focalización y seguimiento, así como una coherente lógica de cambio, su impacto en prevención del delito probablemente será nulo. La evidencia del caso estadounidense sugiere que, si hemos de enfocarnos en proyectos que busquen atender los factores de riesgo de crimen a partir de su vinculación con el mercado laboral entre la población joven, los programas de entrenamiento de corto plazo no son útiles para reducir incidencia delictiva. En todo caso, los programas de entrenamiento vocacional deben enfocarse en grupos de exdelincuentes que hayan salido ya del sistema de justicia o bien, los programas de entrenamiento laboral intensivo entre jóvenes en riesgo pueden ser potencialmente prometedores. Pero aún en esos esquemas, se debe ser cuidadoso con el diseño de dichos programas. Estudios recientes sobre prevención del delito señalan que hay “remedios que dañan” y todavía no tenemos plena certeza sobre cómo asegurar los beneficios para los jóvenes que necesitan asistencia.

Al mismo tiempo, es difícil pensar cómo el programa de pensiones para adultos mayores—igualmente enfatizado en la propuesta del gobierno federal en el apartado antes mencionado—atiende “las causas profundas del auge delictivo.” Si bien es cierto que las percepciones de inseguridad y riesgo suelen estar más pronunciadas entre este grupo, también es cierto que son el grupo menos afectado por el crimen. Una política de prevención del delito no puede ni debe enfocarse en la atención a las percepciones de la violencia. Al final, en realidad, los cambios en la opinión pública al respecto requieren de un sustento sólido mediante reducciones contundentes en la incidencia delictiva.

En términos generales, una buena política de prevención tiene que tener claridad sobre los factores de riesgo a atender, ya sea desde un punto de vista social, comunitario o situacional. Debe también definir su nivel de intervención, ya sea la población general (primaria), individuos en riesgo (secundaria), las víctimas o los victimarios (terciaria). Y, particularmente para las políticas de prevención del delito que buscan intervenir a un nivel secundario o terciario, el establecimiento de procesos de focalización y seguimiento para los proyectos implementados es fundamental. De otra manera, es imposible garantizar y maximizar su eficacia e impacto en la prevención del delito y la posterior disminución de la incidencia delictiva.

Esto no quiere decir que los programas sociales propuestos por el gobierno federal no sean útiles o relevantes. Es probable que estos programas tengan distintos objetivos socialmente deseables e importantes. Sin embargo, enmarcarlos dentro de una lógica de atención a las causas del delito, con la esperanza de erradicar la violencia criminal, sí resulta un tanto tramposo y muy poco productivo en lo que se refiere a prevención social del delito.

Sin un entendimiento claro sobre la lógica de la política de prevención social del delito y sin directrices claras sobre cómo los programas de desarrollo buscan atender efectivamente la raíz de la violencia, el peligro que enfrentamos con la propuesta actual del ejecutivo es que—una vez más—no haya política de prevención del delito en México y que, por el contrario, se convierta en una política social con meros fines electorales—por no decir clientelares.

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Las dos grandes omisiones del Plan Nacional de Paz y Seguridad del gobierno federal aquí expuestas, junto con su apuesta por la continuación de la militarización, ponen en riesgo la posibilidad de contener la violencia este sexenio. Sin la atención debida al municipio y sin una clara política de prevención del delito, desafortunadamente, el Plan Nacional de Paz y Seguridad podría ser—de nuevo—una receta para el desastre de la (in)seguridad en México.