Los resultados de la última encuesta del Barómetro de las Américas de LAPOP (2016/2017) muestran que Paraguay y Perú se encuentran entre los tres países (junto con Haití) donde la mayor parte de la ciudadanía está a favor de que el Ejecutivo “cierre” el Congreso y, por ende, a favor de un “golpe ejecutivo”. Este dato expresa un descontento general con el funcionamiento del poder legislativo, el principal cuerpo de representación política, en ambos países. Sus partidos políticos, pese a las grandes diferencias contextuales, se caracterizan por baja responsiveness, dejando de canalizar las demandas ciudadanas, y las protestas y movilizaciones sociales se convierten (con sus limitaciones) en uno de los pocos instrumentos para propiciar cambios y control sobre los políticos.
I. Sistemas de partidos muy (poco) institucionalizados
Los dos sistemas políticos representan dos extremos opuestos en la fortaleza de los partidos políticos y en el nivel de institucionalización de sus sistemas de partidos. Mientras en Perú, caracterizado como una “democracia sin partidos”, los partidos existentes funcionan, salvo contadas excepciones, como “coaliciones de independientes”. Estas caracterizaciones dan cuenta de la enorme debilidad de las organizaciones partidistas y su consecuente poca capacidad de representar los intereses de la ciudadanía. Por tanto, la representación política se da entre “partidos sin políticos” y “políticos sin partidos”.
En Paraguay, en tanto, los dos principales partidos tienen una larga tradición histórica anclada en el siglo XIX. La presencia y predominancia de la Asociación Nacional Republicana-Partido Colorado y del Partido Liberal Radical Auténtico es muy generalizada, particularmente a nivel local. Los partidos cuentan con oficinas y estructura en gran parte del territorio y una densa red de operadores políticos que movilizan a los votantes. Asimismo, los padrones de los militantes suman en total más del 100% del electorado, demostrando no solo la enorme cantidad de militantes sino también el mal funcionamiento de la administración electoral al tener artificialmente “inflados” los registros.
Paraguay y Perú evidencian que tanto los sistemas de partidos muy débiles como los demasiado fuertes tienen como consecuencia un mal funcionamiento de la democracia.
Diversas teorías sobre los partidos políticos sostienen que estos son imprescindibles para la democracia y su buen funcionamiento. Sin embargo, los dos casos aquí analizados evidencian que tanto los sistemas de partidos muy débiles (subinstitucionalizados) como los demasiado fuertes (sobreinstitucionalizados) tienen como consecuencia un mal funcionamiento de la democracia. Así se confirma la intuición de algunos autores de que la relación entre la fortaleza de los partidos políticos, la institucionalización de sus sistemas de partidos y la calidad de la democracia no es necesariamente lineal sino más bien curvilínea (en forma de una U invertida).
II. Problemas políticos (paradójicamente) similares
Los dos sistemas evidencian, tal vez no tan paradójicamente, una serie de problemas y desafíos comunes. Analistas peruanos y paraguayos han denunciado el secuestro o la captura de la política y del Estado por parte de sectores económicos (extractivistas) y otros poderes fácticos que debilitan el funcionamiento de la democracia. El Estado responde al poder de un círculo de élites muy reducido y cerrado y, por ende, obstruye el desarrollo de largo plazo, agudiza la desigualdad y la falta de redistribución y, en última instancia, la satisfacción de las necesidades básicas de la ciudadanía. En consecuencia, crece (la sensación) de desigualdad social.
Las encuestas de opinión pública revelan la baja confianza en las principales instituciones políticas. Particularmente, existe una alta desconfianza respecto al poder judicial. En ninguno de los dos países, el porcentaje de la población con “mucha” o “algo” de confianza supera el 20%. Esto pone de relieve no solo el limitado Estado de Derecho y su mal y desigual funcionamiento, sino también la politización de la justicia. Similares escándalos sobre el (posible) tráfico de influencia y la corrupción entre los jueces y fiscales y los integrantes de los órganos de control judicial como el Consejo Nacional de la Magistratura (Perú) y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados (Paraguay) y las conexiones entre políticos, jueces y fiscales han sido revelados a través de los audios filtrados de las conversaciones telefónicas que se han hecho públicas ante la opinión pública. Estos escándalos provocaron marchas y protestas ciudadanas en ambos países.
Algunos problemas similares en los dos países son la captura del Estado por parte de sectores económicos y otros poderes fácticos, la baja confianza en las principales instituciones políticas, y vínculos personalistas y/o clientelistas (en lugar de programáticos) entre los votantes y sus representantes
La desconfianza y la manipulación se han plasmado también en el ambiente electoral. Las encuestas de opinión pública muestran que la justicia electoral paraguaya goza de la menor confianza entre este tipo de organismos de la región. Durante las últimas elecciones generales de 2018, incluso hubo denuncias de fraude por posible manipulación de resultados electorales. En Perú, donde los organismos electorales han contado tradicionalmente con relativamente alta confianza, en las elecciones presidenciales de 2016 fueron inhabilitados dos candidatos por infracciones menores de la legislación electoral y, de cara a las elecciones subnacionales de 2018, fue inscrito un partido político con “trato preferente” e “irregularidades” denunciadas públicamente en el proceso. Estos sucesos dañaron la legitimidad de los dos principales órganos electorales peruanos: el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).
En este contexto, no sorprende que las apelaciones y los vínculos entre los votantes y los representantes no sean necesariamente programáticos sino más bien se trata de relaciones personalistas y/o clientelistas tanto en Perú como en Paraguay, aunque con importantes diferencias entre los dos contextos nacionales. Asimismo, y en parte como consecuencia de lo anterior, las campañas electorales son cada vez más caras y diversos especialistas aluden al financiamiento ilícito de la política. A su vez, las soluciones son en su mayoría institucionales. De hecho, en ambos países, se discuten propuestas de reformas electorales en este momento. En Perú, hace pocas semanas, terminó su trabajo la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política. En Paraguay, las reformas se debaten dentro y entre los partidos.
Entre muchas otras propuestas, ambos países van en direcciones opuestas respecto a cómo solucionar problemas similares. Por ejemplo, un tema de discusión común tiene que ver con la estructura de las listas electorales. Mientras en Perú se trata de eliminar el voto preferencial por sus efectos nocivos sobre los partidos políticos y la representación, en Paraguay se busca instalarlo y desbloquear las “listas sábana”. con el fin de dar mayor poder a la ciudadanía para seleccionar a sus representantes. Aún cuando se trata de problemas similares, existe muy poco diálogo y proceso de aprendizaje por parte de las élites políticas entre los países, aunque en algunos casos las organizaciones de sociedad civil buscan visibilizar la experiencia comparada.
III. ¿Salidas similares o … cómo canalizar el descontento?
Muchos de estos problemas se originan en las características y mal funcionamiento de los dos sistemas de partidos. Lo que parece unir los dos extremos, el subinstitucionalizado sistema peruano y el sobreinstitucionalizado sistema paraguayo, es la falta de responsiveness de los respectivos partidos políticos. Los mismos tienen poca capacidad de procesar y atender las diversas demandas, intereses y necesidades de la ciudadanía. De hecho, ambos sistemas muestran similares (y relativamente bajos) niveles de responsiveness dentro de la región latinoamericana. Sintomáticamente, los dos sistemas carecen de una alternativa clara, creíble y estable ya que la oposición política es débil.
En ambos contextos, caracterizados por un descontento generalizado e insatisfacción con la clase política, los partidos políticos parecen desconectados de la ciudadanía y sus problemas cotidianos, no canalizan sus demandas y muchas personas no se sienten representadas por ellos. La frustración de la ciudadanía con la falta (o el agotamiento) de las opciones existentes conduce muchas veces a la resignación y búsqueda de alternativas más radicales: surgimiento de outsiders, políticos mesiánicos y/o populistas que aparecen como los únicos salvadores en contraposición a la clase política tradicional, cierres de Congresos o líderes que llegan vía elecciones pero ejercen el poder de manera autoritaria, muchas veces refundando el sistema político-institucional. De hecho, tanto la extremadamente baja como alta fragmentación de la oferta partidista en las elecciones presidenciales aumenta la probabilidad de crisis de gobernabilidad democrática.
Los casos de Perú y Paraguay muestran que una de las pocas soluciones efectivas para hacer los partidos políticos más responsivos y de limitar sus mayores excesos son las movilizaciones sociales.
Los casos de Perú y Paraguay muestran que una de las pocas soluciones efectivas para hacer los partidos políticos más responsivos y de limitar sus mayores excesos son las movilizaciones sociales. Si bien ambos países tradicionalmente carecieron de grandes movimientos sociales nacionales, los últimos escándalos políticos (particularmente los relacionados al poder judicial) sacaron a las calles a importantes sectores de la población en Perú y en Paraguay, liderados sobre todo por los estudiantes (que, además, se movilizaron por sus demandas sectoriales en ambos países).
Sin embargo, las movilizaciones sociales encuentran al menos dos limitaciones. Por un lado, en muchos casos se logra una solución de corto plazo, un golpe de efecto o de poner un tema en la agenda pública. En ese sentido, los cambios reales y las reformas necesarias demoran en aprobarse e implementarse mucho más de lo que duran las movilizaciones sociales. La reforma del poder judicial en el Perú, demandada en las calles, aprobada en un referéndum, pero trabada casi por completo en el Congreso, es un ejemplo de esta dinámica. Por otro lado, los sectores sociales movilizados normalmente carecen de un referente político. Los manifestantes no encuentran una opción política (partidista) que pueda canalizar sus demandas y que encarne la oposición más institucionalizada.
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En suma, la presión ciudadana tiene que sostenerse en el tiempo, demandando resultados concretos, y debería producir nuevos líderes y partidos políticos o presionar hacia una mayor responsiveness de los partidos existentes. Esta presión obligaría a los sistemas de partidos a ser institucionalizados, encontrando la posición intermedia entre ambos extremos y ser, a la vez, estables y con capacidad de adaptación e incorporación, para producir una democracia de mayor calidad.