1. Introducción
Recordarán la famosa jeremiada del presidente Felipe Calderón pronunciada en 2012, ya casi al final de su mandato, como justificación de su aparentemente fracasada política contra el narco: “Qué querían que hiciera? ¿Que los saludara? ¿Que los invitara a pasar? ¿Que les llevara un café?”
Para el presidente mexicano, la intervención militar era la mejor estrategia posible ante el embate de unos nuevos grupos criminales orientados no sólo al trasiego de drogas hacia el país vecino, sino también a la creciente extracción de rentas de los ciudadanos a nivel local. De acuerdo con el consenso alcanzado tanto entre académicos como activistas, esa apuesta no funcionó. Permítanme, sin embargo, defender aquí que ese consenso se basa en cimientos débiles y que la estrategia que persigue implementar la administración del presidente López Obrador, al generalizar y sistematizar el uso del ejército en la lucha contra la criminalidad, puede ser más exitosa en pacificar el país que las desarrolladas por las administraciones previas.
2. El consenso académico
El consenso académico respecto al fracaso de la militarización se fundamenta en dos hallazgos empíricos: el incremento de la violencia en las zonas donde intervino el ejército y el fracaso de la estrategia de descabezamiento de los grupos criminales, porque lejos de atemorizarlos, les anima a recurrir a la violencia para resolver disputas de liderazgo interno. Ambos hallazgos, por desgracia, sufren problemas de identificación causal, esto es: es complicado saber qué está produciendo qué.
El consenso académico respecto al fracaso de la militarización se fundamenta en dos hallazgos empíricos. Ambos hallazgos, por desgracia, sufren problemas de identificación causal.
Hay dos problemas relevantes. El primero es que los datos existentes, a pesar de ser abundantes y útiles para tener un mapa general del daño generado por la violencia criminal, rara vez permiten identificar quiénes son los perpetradores de la violencia (qué grupos son los autores responsables de los delitos) y tampoco resulta fácil conocer la condición de las víctimas (¿son miembros de bandas rivales? ¿Son ciudadanos que se negaron a pagar una extorsión? ¿Son políticos locales que no colaboraron o que colaboraron con el bando inadecuado?). Así, los estudios que encuentran oscilaciones de la violencia coetáneas al arresto o asesinato de líderes criminales sólo pueden insinuar que hay relación, sin poder demostrar que la violencia que siguió a la caída del líder es producida por los otros líderes de la banda que se quieren quedar con el control de la organización.
Y en segundo lugar, y quizás de forma más importante, es muy difícil demostrar que la intervención del ejército incrementó la violencia porque dicha intervención no fue un suceso aleatorio. En otras palabras, el ejército no hizo un sorteo para elegir a los municipios donde se desplegaría, de forma que nos permita asumir que si los municipios sorteados tuvieron más violencia, en comparación a los municipios donde no intervino, se debió puramente a su presencia. Por el contrario, el ejército intervino donde ya había más violencia y (y este “y” es muy importante) se estaban desplegando dos fenómenos criminales que por sí mismos habrían producido más víctimas: uno tradicional (el ataque frontal de Sinaloa contra los cárteles de la frontera con Estados Unidos) y otro novedoso (el surgimiento de los Zetas, que preconizaban un nuevo tipo de extracción criminal). La lucha entre grupos criminales es uno de los motivos clásicos que detonan el número de asesinatos, porque para que los grupos puedan destruir a la competencia necesitan recurrir a la violencia: árbitro último de toda disputa que tenga que ver con mercados ilegales — en los que no es posible recurrir a los tribunales para que adjudiquen cuáles de las partes litigantes tiene razón. El surgimiento de los Zetas introdujo una nueva variable en la irresuelta ecuación de la violencia criminal en México. Creados como guardia protectora del cártel del Golfo, los Zetas tuvieron carta blanca para expandirse a través de la extracción de rentas en aquellos municipios en los que controlaban el trasiego de drogas para su cartel matriz. La extracción de rentas, como es sabido, requiere del recurso a la violencia para eliminar a competidores locales y sobre todo, para “convencer” a los habitantes de que comprar la protección ofrecida es la mejor estrategia para evitar la sanción por no pagar (como Diego Gambetta ya demostró para el caso de la Mafia siciliana). En esta apuesta por la extracción de rentas, los Zetas introdujeron un nivel de salvajismo y de militarización que seguramente no se había visto antes en México, y es posible asumir que las tácticas de este grupo fueron rápidamente mimetizadas por las otras organizaciones criminales.
Supongamos que me conceden que es cierto que la incorporación del Ejército en el combate al crimen organizado no incrementó la violencia. Aún así, tendría que demostrar por qué dicha incorporación no rebajó las abultadas cifras de asesinatos que se empezaron a dar a partir de 2008. Uno podría aducir que si el Ejército entra en la contienda, los grupos criminales tendrían que bajarle a la violencia hasta un nivel socialmente aceptable. Lo que no hemos averiguado todavía es dónde está ese límite de aceptabilidad alrededor del cual deberían coordinarse los grupos criminales para evitar los focos de prensa y fuerzas de seguridad. Me gustaría apuntar que el hecho de compartir miles de kilómetros de frontera con el mayor consumidor de drogas del mundo seguramente ha convertido a México en un trágico laboratorio para comprobar dónde está este límite, y que el límite sufrido en México está ya muy por encima de los equilibrios alcanzados en otros países con situaciones similares de debilidad estatal, producción de drogas y cercanía a centros de demanda de drogas.
Parece poco probable que un gobernante más dispuesto a transar con los grupos criminales habría conseguido alcanzar, en 2006, un equilibrio violento menos agresivo para la sociedad.
¿Cómo alcanzar ese equilibrio? Conviene recordar en este punto el trabajo reciente de Benjamin Lessing. Para él, en sociedades con instituciones relativamente débiles y con poca legitimidad social, la pacificación sólo es posible cuando los gobiernos persiguen metas parciales, en vez de intentar destruir a los grupos criminales. Cuando se persigue esto último, los criminales se sienten en la obligación de vengarse y como resultado la violencia se dispara. Lessing identifica la famosa Pax priista como un periodo de represión condicional, donde las autoridades permitían el funcionamiento de los mercados ilegales a cambio de que sus operadores garantizaran un nivel relativamente bajo de violencia sobre la sociedad. En cambio, la etapa de Calderón, de represión incondicional, habría generado una escalada porque los criminales entendieron que la única forma de mantener sus negocios era enfrentarse al Estado para elevar el coste de su ofensiva. El contrafáctico sería preguntarse si un Calderón «más priista» habría sido capaz de evitar la escalada: es decir, si un gobernante más dispuesto a transar con los grupos criminales habría conseguido alcanzar, en 2006, un equilibrio violento menos agresivo para la sociedad.
A priori, parece poco probable; al menos, no una situación donde la violencia fuera algo anecdótico. Es en este contexto en el que hay que situar a la famosa respuesta del presidente Calderón citada al inicio de esta entrada. ¿Qué se podría haber hecho?
3. El consenso de la sociedad civil
Entre las organizaciones dedicadas a la defensa de los derechos humanos, hay un consenso generalizado que identifica al despliegue militar como un error, porque estaba condenado a incrementar las violaciones a los derechos humanos a la vez que se provocaba innecesariamente a los grupos criminales. La respuesta más correcta a un problema de orden público debería haber sido fortalecer el estado de derecho y sus instituciones. La criminalidad prospera porque los costes del comportamiento criminal son muy bajos (pobreza y desigualdad) y la probabilidad de ser castigado son mínimas (incapacidad de jueces y policías para perseguir los delitos). Corrupción e impunidad se combaten con mejores policías y cuerpos judiciales, no con militarización. La solución es sencilla: invertir ahora para cosechar en el futuro.
Fortalecer el estado de derecho y sus instituciones tiene menos sentido cuando los grupos criminales están socavando los cimientos fiscales del Estado.
Esta respuesta puede tener sentido cuando los grupos criminales se dedican al trasiego. Un Estado que reprima de forma condicional para poner límites a la violencia, puede invertir fuertemente en mejorar sus agencias de investigación y vigilancia (aunque siempre estará el problema de que si la amenaza no parece creíble, muchos ciudadanos considerarán toda inversión como dispendiosa). Pero esta respuesta es menos plausible cuando los grupos criminales están socavando los cimientos fiscales del Estado. ¿Sería posible alcanzar un acuerdo de reparto de rentas con dichos grupos? Más generalmente, ¿cómo puede el Estado renunciar a recaudar impuestos y repartirse la extracción con grupos cuya fuerza está precisamente en el desafío al monopolio de la violencia que pretende detentar el Estado?
En otras palabras, el rango de negociación entre grupos traficantes de drogas y el gobierno es lo suficientemente amplio como para encontrar equilibrios que podrían contentar a las dos partes (por ejemplo: bajo nivel de violencia a cambio de menor presión fronteriza); pero el rango correspondiente para los grupos criminales se antoja más complicado de encontrar: en parte, porque los dos bandos querrán negociarlo desde una posición de fuerza; en parte también, porque el Estado, si quiere serlo, no puede renunciar al objetivo último del monopolio – incluso aunque se trate de lo que llamo un Estado discrecional: aquel que cuenta con la capacidad suficiente como para desplegarse contra enemigos que socavan los cimientos del gobierno, pero que no cuentan con tanta capacidad como para desarrollar instituciones incluyentes que abarquen a toda la sociedad.
Los Estados discrecionales no pueden esperar a contar con la suficiente capacidad legal para que los problemas se resuelvan solos a través de los cauces formales (prevención, investigación, juicio), porque la merma de recursos fiscales previene cualquier avance en esa dirección.
Los Estados discrecionales no pueden esperar a contar con la suficiente capacidad legal como para que los problemas criminales se resuelvan solos a través de los cauces formales (prevención, investigación, juicio), porque la merma de recursos fiscales previene cualquier avance en esa dirección. Por eso, a pesar del elevado coste en violación de derechos humanos, el Estado está obligado a intervenir para debilitar a sus contrincantes en la extracción de recursos. ¿Existe alguna manera de combinar intervención militar sin violación de derechos humanos?
4. La Guardia Nacional como solución
El gobierno de Calderón, desbordado por la oleada de violencia, se vio incapaz de ir más allá del despliegue del Ejército, a pesar de sus buenas intenciones en otras esferas. El gobierno de Peña Nieto compaginó éxitos indudables, como la pacificación de la Comarca Lagunera, con una corrupción épica que contribuyó al debilitamiento de las instituciones y los mecanismos de coordinación frente a los grupos criminales. Pues bien, el actual gobierno ha entendido que no se trata sólo de ofrecer políticas que ataquen las raíces de la existencia de un ejército de reserva para los grupos criminales (las transferencias monetarias para los llamados ninis o el aún inarticulado programa de justicia transicional), sino de que la militarización dé paso, poco a poco, a una nueva policía nacional con presencia en todo el territorio, de formación militar pero con vocación civil.
No sería poca cosa además, que los gobiernos estatales se vieran obligados a levantar impuestos para sufragar el presupuesto de la Guardia, porque así serían copartícipes de su funcionamiento y podrían abrir cauces para que los empresarios y la clase media en general cooperaran en el esfuerzo fiscal para reestablecer el orden – en la línea de lo ocurrido en Monterrey a principios de 2010, pero sin que los cambios partidistas destruyan los esfuerzos de coordinación entre sociedad civil e instituciones. Para que esto funcione, es fundamental que los gobernantes se comporten de forma ejemplar, pues es el único camino para romper la paradoja de que los ciudadanos no quieren pagar impuestos porque el estado es incapaz de resolver sus problemas, pero esta incapacidad está determinada en gran parte por la endeblez del entramado fiscal y la poca ejemplaridad de los ocupantes del poder. Si al menos estos fueran ejemplares, la amenaza criminal podría detonar como palanca para la recuperación del espacio público por las instituciones.
En este escenario, si la Guardia Nacional es capaz de ganar presencia en el territorio, de elevar el coste local de la criminalidad (a la vez que se ofrecen programas condicionales que mejoren las perspectivas vitales de la formalidad), los criminales perderán reclutas, rentas y tamaño. Entonces sí, con los grupos de trasiego que queden, sería posible desarrollar una estrategia de represión condicional que minimice la violencia. Pero para llegar a ese punto, es necesario que el Estado demuestre convincentemente a los criminales que, en este juego del gallina (ya saben, dos coches que van a toda velocidad el uno contra el otro y pierde el que se desvía antes), el Estado jamás podrá renunciar a su herramienta socialmente más legítima (el Ejército) como instrumento de disuasión.