La emotiva toma de protesta del actual presidente de México el pasado 1 de diciembre en el Zócalo de la capital ha llenado de esperanza a un sector importante de la población indígena del país. Andrés Manuel López Obrador (AMLO) es el primer presidente mexicano en recibir el bastón de mando de manos de representantes indígenas, símbolo de gobierno y de compromiso con estos pueblos. En la ceremonia, el mandatario prometió entre otras cosas, acabar con la discriminación que ha definido la relación histórica entre el Estado mexicano y las poblaciones originarias.

Estos compromisos adquieren mayor relevancia en el contexto actual en que según cifras que la organización británica Global Witness diera a conocer el año pasado, México es el cuarto país más peligroso del mundo para defensores ambientales de origen indígena. Con 15 activistas asesinados, 13 de los cuales eran indígenas, México es el tercer país de América Latina después de Brasil y Colombia en mayor número de asesinatos en el 2017.  El creciente interés de las empresas nacionales y extranjeras en expandir sus fronteras hacia territorios no explorados en busca de nuevas fuentes de recursos valiosos, incrementa la vulnerabilidad de la población indígena que frecuentemente habita estas zonas. Así lo han confirmado los informes de la relatoría especial sobre pueblos indígenas de la ONU que enfatizan que los proyectos de extracción de recursos naturales llevados a cabo en territorios indígenas o en zonas aledañas constituyen una de las fuentes más importantes de violación de derechos de los pueblos indígenas a nivel mundial.

Los resultados de los procesos consultivos en México y otros países latinoamericanos evidencian la precariedad de este mecanismo para lograr el ansiado equilibrio entre desarrollo económico y la protección de los pueblos originarios.

Las reformas que el gobierno de AMLO implemente (o no) en la política extractiva tendrán un alto impacto en los territorios indígenas. Si las intenciones del nuevo gobierno de cumplir con los Acuerdos de San Andrés son firmes, el Estado mexicano deberá ser capaz de genera las condiciones materiales que permitan a las comunidades indígenas salir de la pobreza al mismo tiempo que garantice sus derechos autonómicos y de libre determinación.

Entre las herramientas jurídicas más emblemáticas a las que ha arribado la comunidad internacional para garantizar que los planes de desarrollo de los estados respeten la integridad territorial indígena se encuentra el Convenio 169 de la OIT (1989). De acuerdo a esta norma internacional, los gobiernos de los países poscoloniales tienen la obligación de consultar con su población indígena acerca de cualquier medida que pretenda ser implementada en sus territorios. Con la reforma energética del 2013 y la inclusión de la consulta previa en la nueva legislación de hidrocarburos, México ha iniciado el camino de la consulta con el objetivo de incluir la voz de las comunidades en los proyectos de hidrocarburos que puedan afectar sus territorios.

No obstante, los resultados de los procesos consultivos llevados a cabo en México y otros países latinoamericanos a la fecha evidencian la precariedad de este mecanismo para lograr el ansiado equilibrio entre el desarrollo económico vinculado con proyectos extractivos y la protección de los pueblos originarios.

La consulta previa como modelo de protección de derechos indígenas

Como demuestro en mi investigación acerca de la implementación de la consulta previa en Bolivia, Perú y México en el periodo 2014-2017 sobre las industrias de minería e hidrocarburos (dos de las industrias con mayor conflictividad socio-ambiental), los 177 procesos consultativos reportados en los tres países resultaron en aprobación de los proyectos extractivos. Dos factores contribuyen a explicar estos resultados, primero: la gran mayoría de grupos indígenas una vez enfrentados al proceso consultivo deciden aprobar los proyectos bajo la promesa estatal de que estos crearán empleos, infraestructura y servicios básicos generalmente ausentes en sus territorios. Considerando que la mayoría de la población indígena ha quedado rezagada a tierras poco productivas como consecuencia de los continuos procesos de despojo y marginación iniciados durante la conquista, procesos que también mermaron sus sistemas de organización política y toma de decisiones, la aprobación sistemática de estos proyectos no resulta sorprendente.

El segundo factor que contribuye a explicar estos resultados es que las agencias consultantes en los tres países han sido las mismas encargadas de promover los proyectos consultados. Así, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía en Bolivia, Perupetro en Perú y Sener en México, difícilmente podrían participar en procesos de consulta de manera imparcial. La situación de pobreza extrema junto con la enorme asimetría existente entre las agencias consultantes y los grupos consultados hace que muchas veces las comunidades perciban que los proyectos se llevarán a cabo con su consentimiento o sin él.

Los resultados en los tres países también muestran que, si bien los gobiernos logran obtener la aprobación de los representantes indígenas, aquellos grupos consultados con mayor capacidad organizativa y de movilización política están en mejores condiciones para negociar beneficios económicos para sus comunidades.  Este el caso de los Guaraní en Bolivia, los Achuar, Kichwa y Quechua en Perú y los Yaqui en México; a diferencia de los grupos más débiles que generalmente aceptan los proyectos sin obtener compromisos sustantivos por parte del gobierno.

Que todas las consultas a los pueblos indígenas resulten en aprobación de estos proyectos demuestra el enorme desbalance que existe entre los intereses extractivistas y la protección de los territorios originarios.

Este análisis sistemático de la consulta previa en los tres países sugiere además que existen dos consecuencias importantes de su aplicación tal cual se ha venido desarrollando. Primero, si bien podría parecer alentador que al menos algunos grupos indígenas puedan obtener recursos económicos a través de estos procesos, estas negociaciones han generado profundas rupturas dentro de las organizaciones indígenas que en casos más extremos han llegado a violencia y muertes dentro de los pueblos. El caso de los Yaqui es un ejemplo de ello. Luego del acuerdo económico con Sener para permitir el paso del gasoducto Sonora por sus tierras surgieron al interior de la tribu desavenencias en torno a la aprobación del proyecto, trayendo como consecuencia enfrentamientos mortales entre comunidades. También los Achuar, Kichwa y Quechua en Perú, quienes lograron negociar un pago anual con el gobierno peruano por permitir la explotación en sus tierras, han sufrido distanciamientos al interior de las organizaciones y conflictos a causa de los acuerdos de la consulta. Asimismo, los Guaraní en Bolivia, que son el grupo indígena con mayor participación en procesos de consulta previa por habitar la región de Chaco donde se encuentran las mayores reservas de gas del país, han visto su otrora sólida organización política debilitada a causa de las negociaciones con el gobierno.

Una segunda consecuencia de estos procesos es sin duda el riesgo de una expansión descontrolada de industrias cuya sostenibilidad ecológica se encuentra altamente cuestionada. Que todas las consultas a los pueblos indígenas resulten en aprobación de estos proyectos demuestra el enorme desbalance que existe entre los intereses extractivistas y la protección de los territorios originarios. Sin organizaciones locales cohesionadas capaces de ejercer vigilancia y control sobre el uso que se hace de sus tierras y fuentes de agua, sumado a la validación que las consultas previas vienen concediendo a la extracción industrializada de recursos naturales, es improbable que los gobiernos puedan garantizar la preservación territorial indígena que subyace al espíritu del Convenio 169 de la OIT.

Las lecciones de la consulta previa para México

Si bien el actual presidente se ha mostrado inclinado hacia un modelo consultivo de gobierno, conviene tener en cuenta los resultados de las consultas indígenas y sus principales limitaciones. Los resultados que se presentan sugieren que la consulta previa no es capaz de garantizar un equilibrio entre el desarrollo económico asociado al modelo extractivo y el respeto a los territorios ancestrales de los pueblos indígenas. Más grave aún es que no es previsible que estos resultados cambien significativamente en el futuro si se considera la heterogeneidad que define a la población indígena, y las condiciones de extrema pobreza en que viven muchas comunidades que impide que estas se inserten de manera igualitaria en procesos de participación política que la consulta previa o cualquier otra institución de similar naturaleza pretenda promover.

Un amplio sector de la sociedad civil en México y otros países de América Latina continúa batallando porque los gobiernos cumplan con los estándares internacionales que puedan garantizar que las consultas previas sean efectivamente libres e informadas. No obstante, el desencanto con los procesos consultivos ha llevado a comunidades indígenas en varios países a rechazar la consulta previa. Como consecuencia, muchos de estos grupos realizan sus propias consultas comunitarias a las que denominan auto-consultas con el fin de impedir la entrada de empresas extractivas a sus tierras. Un caso emblemático de este fenómeno es el pueblo Zoque en el norte de Chiapas que decidió declinar su participación en la consulta previa sobre la licitación de partes de su territorio para actividades petroleras y mediante auto-consulta decidieron vetar dichas actividades.

Poner el peso de la defensa ambiental en los grupos que se encuentran en mayor situación de vulnerabilidad, marginación y pobreza resulta por demás injusto. Sin embargo, si no deberían ser las comunidades indígenas las llamadas a hacer un contrapeso a los intereses extractivistas, entonces ¿cómo garantizamos la sostenibilidad ambiental?

Sobre la base de los hallazgos expuestos, tal vez un camino deseable sería presentar a la consulta previa como un espacio de negociación económica, en donde los grupos participantes que estén de acuerdo con aceptar proyectos en sus territorios tengan toda la información pertinente que pueda habilitar un intercambio más equitativo de demandas. Evidentemente estos espacios de negociación, deberían ser opcionales, y el gobierno tendría que proveer asesoría técnica a los representantes indígenas que posibilite menor asimetría en la negociación.  Conocer de antemano que la participación en la negociación implica una disposición a aceptar los proyectos bajo ciertas condiciones podría disminuir las divisiones internas en los liderazgos indígenas y fomentar que los grupos con menor capacidad organizativa obtengan compensaciones por los proyectos.

Sincerar la condición de negociación económica de la consulta previa sin embargo nos deja con el problema de los riesgos ecológicos asociados al extractivismo. Poner el peso de la defensa ambiental en los grupos que se encuentran en mayor situación de vulnerabilidad, marginación y pobreza resulta por demás injusto. Sin embargo, si no deberían ser las comunidades indígenas las llamadas a hacer un contrapeso a los intereses extractivistas, entonces ¿cómo garantizamos la sostenibilidad ambiental? La crisis ecológica que vive el planeta demanda que se formen dentro de los aparatos estatales agencias con recursos y autonomía suficiente para vetar proyectos que puedan resultar ecológicamente destructivos. Mientras tanto, apoyar y fortalecer los procesos de auto-consulta dentro de aquellos pueblos que deciden proteger sus territorios cerrando el paso a las actividades extractivas podría ser la mejor forma de defensa ambiental que tengamos en la actualidad.

Seguridad territorial y bienestar económico: la necesidad de un nuevo modelo de derechos indígenas

Las limitaciones de la consulta previa para proteger los territorios indígenas y disminuir la violencia en contra de sus habitantes son evidentes. No se han establecido límites a las industrias extractivas y hombres y mujeres indígenas continúan muriendo por defender sus recursos naturales. En tanto actividades como la extracción de minerales e hidrocarburos a gran escala siga ocupando un lugar prioritario en la agenda política nacional, cualquier proceso consultivo que pretenda poner en debate su viabilidad tendrá poco éxito. En este escenario, un equilibro entre actividades de explotación de recursos naturales y derechos indígenas permanecerá esquivo a los gobiernos independientemente de su ideología. Esto se evidencia en los casos de Evo Morales en Bolivia, Rafael Correa en Ecuador y el mismo Ollanta Humala en Perú que disfrutaron en gran parte del voto indígena, pero una vez en la presidencia promovieron junto con la consulta previa políticas extractivas tan agresivas como los gobiernos que les antecedieron.

Aun cuando estos casos ofrecen pocos motivos para pensar que un cambio bajo el gobierno de AMLO es posible, estudios recientes demuestran que modelos económicos centrados en la expansión de políticas extractivistas empiezan a ser cuestionados desde los propios gobiernos. Países como El Salvador y Costa Rica parecen haberse apartado del mismo al establecer prohibiciones sustantivas de alcance nacional a las actividades mineras en salvaguarda del medio ambiente. Más recientemente en Ecuador, frente a dos de las preguntas del Referéndum convocado por el gobierno de Lenin Moreno en febrero de 2018, la ciudadanía votó por prohibir la minería metálica en áreas naturales protegidas, además de limitar la actividad petrolera en la Amazonía e incrementar las áreas intangibles.

Si el gobierno mexicano opta por distanciarse de sus pares sudamericanos y tomar caminos más cercanos a estos últimos casos, la industria extractiva ya no debería tener una prioridad ciega sobre otro tipo de actividades. Este camino no es poco viable si tenemos en cuenta por ejemplo que la industria minera en México, a diferencia de Perú o Chile, no constituye una fuente importante de ingresos para el estado. Asimismo, las nuevas técnicas de extracción de mineral a cielo abierto no requieren emplear grandes cantidades de mano de obra local como sucedía con la vieja minería a socavón por lo que esta industria tampoco es una fuente significativa de empleos.

En un escenario ideal, las agencias estatales deberían dirigir el grueso de sus esfuerzos a impulsar actividades económicas que pudieran resultar ecológicamente más sostenibles mejorando los índices de bienestar de las poblaciones locales a largo plazo. Evaluaciones integrales sobre los territorios llevadas a cabo sobre la base de alianzas estratégicas con los pueblos indígenas podrían revelar vocaciones económicas innovativas capaces de insertar a estos grupos en circuitos económicos globales. Casos exitosos de estas alianzas ya existen en México, entre los cuales destaca Capulálpam de Méndez pequeña comunidad indígena de Oaxaca, que en alianza con la Secretaría de Turismo ha logrado desarrollar una economía local diversificada adquiriendo fama internacional por su férrea defensa del medio ambiente en contra de la minería metálica.

Reproducir estos ejemplos en lugares con condiciones favorables, fortaleciendo las gestiones locales y promoviendo economías diversificadas en los propios territorios quizás sea el mejor modelo de implementación de derechos y de protección territorial que el nuevo gobierno podría adoptar para dar cumplimiento a los compromisos asumidos con la población indígena para el sexenio que acaba de iniciar. La viabilidad económica alternativa a la dependencia extractivista es tal vez la mejor manera de garantizar que los pueblos indígenas puedan ejercer su derecho a la autodeterminación política y cultural largamente demandado al estado mexicano.

 

 

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