En el debate sobre la conformación de la Guardia Nacional, la pregunta clave es ¿cómo vamos a construir la paz en México? Para lograr este objetivo, se requiere una política integral en la que el papel de las fuerzas armadas sea regulado sin innecesarias modificaciones constitucionales, a partir de la aplicación del artículo 29 constitucional, el cual permite la intervención del Ejército bajo estados de excepción, estableciendo un plan de salida progresiva del ejército y de construcción del Estado de derecho en las entidades federativas.
1. Crónica de una militarización no anunciada
La semana del 12 al 16 de noviembre del 2018 fue intensa en temas de seguridad. El martes 13, seis ministros de la Suprema Corte (SCJN) votaron por declarar inconstitucional la Ley de Seguridad Interior aprobada en diciembre del 2017 y que daba pie a la militarización de jure del país. El miércoles, el entonces presidente electo Andrés Manuel López Obrador presentó su Plan Nacional de Seguridad integrado por 8 puntos, de los cuales el último era la conformación de una Guardia Nacional (GN) militarizada. El jueves, 10 de los 11 ministros que integran la SCJN declararon inconstitucional una Ley de Seguridad Interior que ya era inocua para la clase política, pues el gobierno ya tenía otros planes para mantener la militarización en México.
Dos aspectos son los que han generado el mayor número de críticas a la política de seguridad propuesta por el presidente desde esos días de noviembre hasta ahora: la GN, que mantiene una política de seguridad pública sustentada en la militarización; y el Punto Final (así también se denominó a la ley argentina que en diciembre de 1986 estableció la prescripción de la acción penal por delitos de desaparición forzada, tortura y homicidios cometidos durante la dictadura militar), la promesa del presidente de que habrá “borrón y cuenta nueva”, por lo que no se perseguirá a los corruptos o violadores de derechos humanos (DH) de las administraciones anteriores. La expectativa es que se combatirán los problemas tanto de corrupción como de violaciones a los DH con una tolerancia cero del 1 de diciembre en adelante.
La propuesta inicial de GN buscaba militarizar la seguridad pública de forma permanente. Por ejemplo, los miembros de la GN serían reclutados y entrenados por las Secretarías de la Defensa Nacional (SEDENA) o de Marina (Marina). Además, el plan inicial proponía dividir al país en 266 regiones y en cada una de ellas el mando sería militar, por lo que la planificación y ejecución estarían a cargo de los militares.
Para tratar de matizar la militarización del país por medio de la creación de la GN, se establecieron algunas modificaciones en el dictamen aprobado por la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados el 21 de diciembre del 2018. El principal cambio fue repartir las funciones de la GN en dos secretarías: la de Seguridad Pública (SSP) y la SEDENA. A la SSP le corresponde la planeación, programación, y ejecución de funciones; a la SEDENA la estructura jerárquica, disciplina, régimen de servicios, ascensos, prestaciones, profesionalización y capacitación. Más allá del problema de coordinación interinstitucional de política pública que supone una división de funciones como la propuesta, el principal inconveniente está en los artículos transitorios. El artículo quinto transitorio establece que mientras persista la emergencia de violencia e inseguridad y hasta un plazo máximo de cinco años, la GN estará adscrita a la SEDENA. Además, el miércoles 2 de enero el presidente emitió una convocatoria para reclutar jóvenes para la GN. Explicó que el reclutamiento se llevaría a cabo por la SEDENA y la Marina. Pese a las modificaciones, el reclutamiento, entrenamiento, doctrina, y responsabilidad parecen mantenerse, de forma permanente, en la SEDENA. Ya lo dijo el director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM en las Audiencias Públicas celebradas en la Cámara de Diputados: el dictamen sí implica la constitucionalización de la militarización. Si camina como pato, si nada como pato, si grazna como pato…
En el dictamen aprobado se mantiene uno de los principales problemas que se observaba desde el Plan Nacional de Seguridad de noviembre del 2018: se otorga capacidad de primer respondiente y competencia en materia de seguridad pública a las fuerzas militares. ¿Qué supone esto? Frente a la comisión de un delito, las fuerzas militares adquieren facultades de investigación, de detención de personas, y de resguardo del lugar donde se cometieron los hechos delictivos. También tienen facultades de seguridad pública, es decir, pueden determinar y ejecutar las estrategias de prevención y combate al delito, lo que incluye los patrullajes.
2. La GN militarizada, ¿ayuda a construir la paz?
La presidencia tiene un plan de construcción de paz que no ha logrado comunicar de forma adecuada. Está conformado por tres pilares que suponen cinco medidas. El primer pilar busca vaciar la clientela de jóvenes del crimen organizado por medio del 1) inicio del ciclo de inversión a nivel local y de 2) una política social que mantenga a los jóvenes en las escuelas. El segundo pilar está conformado por 3) la legalización de las drogas blandas y de cupos en las duras y 4) la ley de amnistía para narcomenudeo y consumidores. El tercer pilar es 5) la GN. Con esta mezcla de legalización, política social y militarización esperan impactar en la espiral de violencia y comenzar a construir paz. Sin embargo, esta propuesta mantiene omisiones relevantes.
El primer olvido está en las víctimas de las violaciones a los Derechos Humanos en estos 12 años de Guerra contra el narcotráfico. Para ellas se requiere un proceso integral y participativo de verdad, justicia y reparación. Pese a que México no se encuentra en un proceso de transición de una dictadura a una democracia, el tipo de violaciones a DH se asemejan más a una dictadura. Por ello, es viable pensar en un proceso de justicia transicional con los tres elementos mencionados. En el diagrama se muestra una propuesta que un grupo de académicos y organizaciones de derechos humanos han trabajado para México. La propuesta integral de justicia transicional incluye dos órganos extraordinarios: una Comisión Nacional de la Verdad que apuntale este derecho; y un Mecanismo Internacional contra la Impunidad dirigido por una persona nombrada por órganos internacionales como la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas de los Derechos Humanos, lo que lo dotará de autonomía. Este tipo de órganos apuntalan la justicia.
Estos dos órganos extraordinarios se deben relacionar con los órganos locales, como las fiscalías especializadas, los mecanismos de búsqueda o las comisiones de derechos humanos. En esta relación, el flujo hacia arriba conlleva información; y el flujo hacia abajo conlleva construcción de capacidades institucionales. La promesa de largo plazo es consolidad un Estado democrático de derecho.
Elementos que pueden integrar un proceso de justicia transicional en México
Fuente.- Elaboración propia.
A la verdad, la justicia y la reparación habría que añadir otros tres puntos: desmantelar redes de macrocriminalidad locales, reconstruir los sistemas de justicia local y el tejido social.
El diagnóstico no publicitado del gobierno es que todas las policías locales e incluso las federales han sido capturadas por alguna red de macrocriminalidad. Las redes de macrocriminalidad están conformadas por estructuras empresariales (lavado de dinero), políticas y criminales. Las estructuras políticas suponen una demanda explícita de impunidad. No se trata sólo de órganos gubernamentales que son omisos, sino de órganos que hacen todo lo que sea necesario para mantener la impunidad (negar los hechos, anular o desviar las investigaciones). No es sólo la inacción, es la acción a favor de la impunidad lo que se convierte en el principal obstáculo para la construcción de un Estado de derecho. Con este diagnóstico sólo se puede confiar en una parte de la SEDENA y de la Marina y, aun así, es necesario crear un nuevo órgano militarizado para contener la violencia.
Hubiera sido mejor tener más información y argumentación por parte del gobierno que explicara la necesidad y urgencia de una GN. Se puede entender que no se dijera nada sobre este punto por tratarse de información de Seguridad Nacional. Sin embargo, si se parte de este diagnóstico, la solución tiene una nueva omisión y un nuevo problema. La omisión: no nos dicen cómo van a desmantelar las redes de macrocriminalidad que operan a nivel local sin contar con la colaboración activa de las corporaciones de seguridad que operan a ese nivel.
El problema es que la construcción de paz requiere mucho más que la discusión sobre la militarización de la seguridad pública, supone la construcción de un Estado de derecho a nivel local, de una política que combata la impunidad. Como se mira en el gráfico, aquellas entidades federativas que tienen los más bajos niveles de impunidad también tienen el menor nivel de desaparecidos. De hecho, no hay entidades federativas con altos niveles de impunidad y de desaparecidos. En cambio, ahí donde las entidades federativas rebasan el 96% de impunidad, también aumenta el número de personas desaparecidas. Un ejemplo claro de esta relación entre impunidad y desaparición forzada se observa en Jalisco. Esta entidad tuvo 97.5% de impunidad en 2012, y 9,626 desaparecidos. Dos años después, su impunidad disminuyo a 93.3%, bajando también su número de desaparecidos a 2,361.
Gráfica de dispersión de la regresión jerárquico lineal por efectos fijos del total de hogares con víctimas de desaparición (dependiente) y el indicador general de impunidad (independiente), 2012 – 2016
Fuente.- Elaboración propia
La construcción de paz en México requiere la consolidación de un Estado de derecho que conlleve el desmantelamiento de las rede de macrocriminalidad; ambos entran en conflicto con la promesa gubernamental del Punto Final.
3. GN vs. Estado de excepción: sí hay opciones
Si lo que queremos es construir la paz, la militarización permanente del país por medio de la GN no es la solución, es parte del problema. Dada la capacidad de fuego que tiene el crimen organizado, nadie propone que regresen de forma inmediata los militares a los cuarteles. Lo que se requiere es legalizar su presencia de forma temporal en las calles, y para ello basta con echar mano del artículo 29 constitucional. De las 266 regiones en que el gobierno dividió a México, ya se identificaron las 153 que son consideradas focos rojos, habría que decidir en cuáles de ellas se debe declarar un estado de excepción. Al mismo tiempo, sería necesario: 1) hacer públicos los diagnósticos que los llevaron a tomar la decisión en torno a la GN (informar y argumentar). 2) diseñar una política pública integral sobre construcción de paz, donde se señalen las metas y objetivos de corto, mediano y largo plazo; así como los indicadores que nos permitirán saber se tenemos más o menos paz. 3) Establecer una política de desmantelamiento de las redes de macrocriminalidad, de reconstrucción de los estados de derecho a nivel local, y de la salida progresiva de los militares de las calles.
¡Hay opciones! Lo que está haciendo falta es afinar el problema público: no es la militarización, es la construcción de paz. Lamentablemente ejercicios como los foros celebrados en diciembre del 2018 o las audiencias desarrolladas en enero del 2019 en la cámara de diputados han sido monólogos sin ningún impacto en torno a la propuesta de la Guardia Nacional. Esperamos que los diputados escuchen y que pronto comience el diálogo.
Totalmente de acuerdo, no encuentro por parte del Gobierno ni políticas públicas y ni diagnósticos y mucho menos estrategias tendientes a incidir o reducir las causas de los problemas que se buscan combatir, sólo de encuentra que a través de la Guardia Nacional se llevarán a cabo acciones de represión y no de prevención, lo que puede conducir a incrementar los niveles de violencia y de violaciones a los derechos humanos de todas las personas que estén dentro del territorio nacional.