En días recientes se produjo el cierre de la presentación de listas de candidatos para diputados y senadores nacionales en Argentina. Por algunos días el periodismo político concentró su atención en conocer quién había logrado ubicar a cada candidato con chances de resultar electo en cada una de las listas. Los portales de noticias y los programas políticos estuvieron en vilo durante días narrando las vicisitudes de esta trama hasta el último minuto del sábado 22 de junio, mientras en Twitter el hashtag #Cierredelistas era trending topic.
El enorme interés periodístico contrasta abiertamente con la virtual inexistencia de trabajos académicos sobre el tema. Este vacío es particularmente llamativo, dadas las implicancias que el armado de las listas tiene para conocer aspectos centrales del sistema político argentino. Conocer quiénes son los actores que controlan el acceso a las nominaciones para los cargos legislativos brinda información clave sobre las relaciones de poder al interior de los partidos y resulta crucial para comprender el comportamiento de los legisladores.
De hecho, el funcionamiento del presidencialismo argentino en las últimas décadas ha sido sistematizado asumiendo el poder de los gobernadores provinciales como los dueños de la lapicera en el armado de listas.
En el esquema de lo que Carlos Gervasoni y Marcelo Nazareno (2017) llamaron “el nuevo sentido común del federalismo argentino” la inmensa mayoría de los legisladores responden en forma directa a los gobernadores de su provincia. Esto es – o sería – así, porque en Argentina los legisladores son votados en listas cerradas y bloqueadas en el marco de distritos que coinciden con las provincias, mientras que los gobernadores suelen ser los jefes políticos del partido mayoritario en cada distrito. De modo que todo presidente debe negociar cada una de sus iniciativas con los gobernadores, para que éstos instruyan a los legisladores a votar la iniciativa presidencial.
Como comentaba más arriba, un punto neurálgico de este esquema, la nominación de los legisladores por parte de los gobernadores, es una presunción que hasta ahora no había sido sometido al análisis empírico.
La propuesta de investigación
Con Nicolás Cherny y Valentín Figueroa consideramos que era necesario poner a prueba esta presunción. En razón de ello decidimos investigar cómo se distribuye efectivamente el poder de nominar a los candidatos.
En una primera etapa nos concentramos en los candidatos a Diputados. El más reciente número de la Revista de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) publica los primeros hallazgos (Cherny et al, 2018), que cubren los procesos electorales de 2009, 2011, 2013 y 2015. Dada esta limitación temporal, asumimos los resultados como específicos del periodo analizado, que coincide con las elecciones bajo las presidencias de Cristina Fernández de Kirchner.
Más allá de los mecanismos utilizados para la selección de candidatos – internas abiertas o cerradas, acuerdos de cúpula, convenciones – es posible identificar a un actor que define la incorporación de un nombre en una lista. Sobre la base de la literatura, algunos presupuestos teóricos y algo de evidencia anecdótica, definimos siete posibles Actores con Poder de Nominación (APNs).
Establecimos además el criterio para delimitar el universo a observar, definido como “candidaturas con expectativas de ser electas”. Identificamos así un universo de 555 candidaturas – de las cuales 505 resultaron electas y 40 no- distribuidas en 4 procesos electorales en cada uno de los 24 distritos del país. Junto a un equipo de colaboradores de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, identificamos, analizamos, y clasificamos cada una de esas 555 candidaturas.
Hallazgos
1. Descriptivos: El reparto de “la lapicera”
Encontramos que el poder de nominar a los candidatos con chances de ser electos está mucho más distribuido de lo que suele asumirse.
Como se ve en la Tabla 1, los principales APNs en el total agregado de la muestra son líderes políticos provinciales (diferentes al gobernador), responsables de un 27,03% de las nominaciones observadas. El presidente de la nación ocupa el segundo lugar, con un 23,78% de las designaciones. En tanto que los gobernadores, quedan por algunas décimas en el tercer lugar.
El nada despreciable tercio restante es atribuible a actores en general ignorados a la hora de pensar en quiénes participan del armado de las listas: partidos menores de una coalición en el distrito (11,53%), liderazgo partidario de nivel nacional diferente al presidente (6,67%), líder local/territorial (6,13%), o una facción interna opositora del partido de gobierno provincial (1,62%).
Tabla 1: Actores con poder de nominación para todas las candidaturas viables a diputado nacional en Argentina entre 2009 y 2015
|
Tipo de Actor con Poder |
Candidatos “viables” Nominados |
|
|
Frecuencia |
% |
|
|
Líder Partidario Provincial |
150 |
27.03 |
|
Presidente |
132 |
23.78 |
|
Gobernador |
129 |
23.24 |
|
Partido de Coalición |
64 |
11.53 |
|
Líder Partidario Nacional |
37 |
6.67 |
|
Líder Territorial |
34 |
6.13 |
|
Facción del Partido Provincial |
9 |
1.62 |
|
Num. Obs. |
555 |
100 |
El inesperado tercer puesto de los gobernadores obedece en alguna medida a un hecho tan evidente como poco contemplado: una porción significativa de los diputados electos al Congreso argentino llegan a través de listas opositoras al gobernador. Pero incluso cuando solo tomamos en consideración los candidatos de las listas apoyadas por los gobiernos provinciales, los gobernadores son responsables de poco más de la mitad de las designaciones, lo cual deja a la otra mitad sin explicar. Según nuestros datos, la respuesta apunta especialmente al presidente, quien interviene y decide directamente sobre el 32,9% de las candidaturas de las listas del partido de gobierno en la provincia.
Tabla 2: Actores con poder de nominación para las candidaturas viables a diputado nacional en Argentina entre 2009 y 2015 en listas de gobiernos provinciales
|
Tipo de Actor con Poder |
Candidatos “viables” Nominados |
|
|
Frecuencia |
% |
|
|
Gobernador |
129 |
51.2 |
|
Presidente |
83 |
32.9 |
|
Partido de Coalición |
15 |
6 |
|
Líder Partidario Provincial |
12 |
4.76 |
|
Líder Territorial |
9 |
3.57 |
|
Facción del Partido Provincial |
4 |
1.59 |
|
Líder partidario nacional |
0 |
0 |
|
Num. Obs. |
249 |
100 |
También encontramos una notable heterogeneidad inter-distrital, un hallazgo que nos lleva a preguntar por las causas de la variación en el poder de nominación de los diferentes actores.
2. Explicativos: ¿Qué factores afectan la variación en el poder de nominación?
Intentamos encontrar una explicación para la variación en el poder de cada APN entre distritos y a través del tiempo. Por supuesto que existen factores contingentes. Por ejemplo, durante el período analizado la presidenta alcanzó su grado más alto de incidencia en la provincia de Santa Cruz. Esto se explica por el hecho de que los Kirchner fueron primero líderes partidarios provinciales allí y, tras 12 años gobernando la provincia, alcanzaron la presidencia manteniendo el control sobre el partido en su distrito.
No obstante, es posible identificar variables estructurales para explicar las variaciones.
La más relevante de ellas refiere a que el poder de nominación de los principales actores en este terreno es sensible al control de los diferentes niveles de gobierno por parte de sus respectivos partidos.
Tabla 3: Distribución del poder de nominación entre gobernadores, líderes provinciales y presidente según su poder institucional relativo
| Partido de gobierno nacional | ||
|---|---|---|
| Partido de gobierno provincial |
Sí | No |
| Sí | 166 casos Presidente: 50% Gobernador: 40% Líder partidario prov.: 2% |
86 casos Gobernador: 72% Partido de coalición: 13% Líder partidario prov.: 10% |
| No | 66 casos Presidente: 74% Líder partidario prov.: 20% Líder territorial: 3% |
237 casos Líder partidario prov.: 53% Partido de coalición: 21% Líder partidario nacional: 15% |
El gobernador aumenta su poder de nominación cuando no convive con un presidente de su mismo partido. En esta situación, los gobernadores no deben lidiar con un presidente con interés y poder para intervenir en la composición de la lista del partido de gobierno del distrito. En nuestra muestra, tal como se ilustra en la celda de arriba a la derecha de la Tabla 3, los gobernadores no pertenecientes al partido gobernante a nivel nacional, el Frente para la Victoria (FpV) consiguieron nominar un 72 por ciento de candidaturas de las listas de los partidos de gobierno en sus distritos. En cambio, el poder de nominación del gobernador se reduce cuando pertenece al mismo partido que el presidente. En conjunto, los gobernadores del FpV fueron responsables del 40 por ciento de las nominaciones viables de los oficialismos provinciales en el período estudiado en sus provincias (celda de arriba a la izquierda). Para el gobernador, la presencia de un presidente de su mismo partido implica una merma del 44 por ciento en su poder de designación.
Más allá de casos particulares, la tendencia del conjunto de la muestra sugiere que en caso de coexistencia entre un gobernador y un presidente del mismo partido, el poder de nominación tiende a equilibrarse entre ambos.
Inversamente, el poder del presidente crece en aquellos distritos en los que la lista alineada con el gobierno nacional no coincide con la del gobernador de la provincia. En otras palabras, el presidente designa más candidatos de la lista alineada con el gobierno nacional cuando ésta no está a su vez alineada con el gobernador.
Finalmente, los líderes provinciales diferentes al gobernador crecen en importancia en aquellas listas que no están alineadas ni con el gobernador de la provincia ni con la presidencia de la Nación. Esta categoría, ilustrada en la Tabla 3 en la celda de abajo a la derecha, es la más frecuente de nuestra muestra, involucrando al 43 por ciento del total de las observaciones. Esto explica por qué los líderes provinciales aparecen a la cabeza en el ránking de APNs, tal como ilustra la Tabla 1.
En suma, el poder de nominación de cada actor no depende sólo de su propia posición institucional y de los recursos políticos que se derivan de ella sino también de la posición institucional de otros actores de su propio partido.
Comentario final
Los procesos por los cuales los políticos acceden a las nominaciones para cargos legislativos son importantes porque echan luz sobre las relaciones de poder al interior de los partidos. Permiten a su vez identificar parte de la estructura de incentivos que enfrentan los políticos electos para desempeñarse en el Congreso, sobre todo en tiempos en los que las etiquetas partidarias a través de las cuales son electos han dejado de ser buenos predictores de su comportamiento.
Argentina es un caso arquetípico de un régimen federal centrado en los partidos. Por esta razón, la literatura asume que los gobernadores monopolizan el poder de nominación de candidatos legislativos. Nuestros resultados ponen en cuestión esta presunción, presentando una escena más fragmentada, donde presidente, gobernadores, y otros líderes provinciales y nacionales, disputan el control del acceso a la Cámara de Diputados.
El proyecto sigue en marcha. La ampliación de la base de datos permitirá comprender mejor la dinámica de la nominación de candidatos y las causas de su variación.
Referencias:
Gervasoni, Carlos y Marcelo Nazareno (2017), “La Relación entre Gobernadores y Legisladores Nacionales: Repensando la ‘Conexión Electoral’ del Federalismo Político Argentino”, Política y Gobierno XXIX:1, 9-44
Cherny, Nicolás, Valentín Figueroa y Gerardo Scherlis (2018), “¿Quién nomina a los legisladores? La conformación de las listas de candidatos para la Cámara de Diputados en Argentina”, Revista SAAP, Vol. 12, N. 2, Noviembre 2018
https://revista.saap.org.ar/contenido/revista-saap-v12-n2/SAAP_12_2-cherny-figueroa-scherlis.pdf