La falta de guarderías públicas o de recursos para pagar una guardería privada son problemas que afectan de manera diferenciada a mujeres y hombres en México. Para las mujeres que tienen hijos de entre cero y cuatro años, ingresar o mantenerse dentro del mercado laboral depende, en buena medida, de las opciones que tienen para el cuidado de sus infantes. Ante esta problemática, en el 2007, el Gobierno Federal inició el Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (PEI). El programa tenía dos modalidades: apoyo a madres trabajadoras y padres solos e impulso a los servicios de cuidado y atención infantil.
Sin embargo, la actual administración federal anunció una modificación sustantiva a las reglas de operación del PEI: en lugar de otorgar los subsidios a las estancias infantiles, se realizarán transferencias monetarias directamente a las madres beneficiarias del programa. Los principales argumentos para modificar las reglas de operación del PEI son la ineficiencia y la corrupción. Entre ellos destacan que la asignación de estancias se hizo con criterios arbitrarios y no daban cobertura a la población para la cual fueron creadas.
¿Qué dicen los datos sobre los criterios de selección y la cobertura del PEI? ¿Qué desafíos enfrenta la modalidad que propone el gobierno federal en términos de la inclusión laboral de las madres, el desarrollo de las niñas y niños y la oferta de servicios de cuidado infantil?
¿En dónde se encuentran las estancias?
La población económicamente activa de mujeres (PEA) es una variable relevante para analizar la existencia de estancias infantiles porque si el programa funciona con la lógica de la oferta y la demanda, debería haber más estancias en municipios en donde esta población es mayor. En la Gráfica 1 se observa cómo la probabilidad de que un municipio participe en el PEI aumenta conforme aumenta la tasa de PEA de mujeres, manteniendo la tasa de nacimientos y el índice de desarrollo humano en sus valores promedios. Si la tasa de PEA del municipio es de 10%, entonces hay un 21% de probabilidad de que el municipio participe en el PEI. En contraste, cuando la tasa es de 60%, la probabilidad de que el municipio participe en el programa es de 96%. Esta relación es un indicio de que las estancias están llegando a los municipios en los que hay más mujeres que pueden insertarse en el mercado laboral.
Gráfica 1.
Elaboración propia con datos a nivel municipal del padrón de beneficiarias de 2015 y del Censo de Población y Vivienda 2010 del INEGI.
Otra variable relevante para analizar la demanda de estancias es el número de hijas e hijos nacidos. A diferencia de la tasa de la PEA, en la Gráfica 2 se observa que existe una relación inversa entre el promedio de hijas e hijos y la probabilidad de que exista al menos una estancia infantil del PEI en el municipio. (Los datos están ajustados por la tasa de población económicamente activa y el índice de desarrollo humano per cápita.) Si el promedio de hijos e hijas de las madres en un municipio es de 1.5, existe un 96% de probabilidad de que dicho municipio pertenezca al PEI. En contraste, cuando el promedio aumenta a 4, la probabilidad de participar en el programa disminuye a tan sólo 5%.
Gráfica 2.
Elaboración propia con datos a nivel municipal del padrón de beneficiarias de 2015 y del Censo de Población y Vivienda 2010 del INEGI.
La relación inversa entre la tasa de beneficiarias y el promedio de hijas e hijos no necesariamente indica que el programa no funciona con la lógica de la oferta y la demanda. Conforme aumenta el promedio de hijos en los municipios, es probable que las madres no demanden servicios de cuidado infantil porque los beneficios de participar en el mercado laboral son menores a los costos; resulta más costoso pagar servicios de cuidado infantil que el ingreso que obtienen al formar parte del mercado laboral o los beneficios que obtienen al continuar con sus estudios. Además, si la carga por el cuidado de los hijos aumenta, las madres tienen que realizar más trabajo no remunerado, que a su vez les impide ingresar al mercado laboral. Por lo tanto, que el promedio de hijos nacidos vivos sea alto excluye sistemáticamente a las mujeres del mercado laboral.
Otra variable relevante para analizar la cobertura del programa es el índice de desarrollo humano per cápita (IDH), que sirve de proxy para medir el bienestar de un municipio. En la Gráfica 3 se muestra que hay una relación positiva entre la probabilidad de que exista el PEI en un municipio y el IDH, manteniendo el número de hijos y el IDH en su valor promedio. Conforme el IDH aumenta, la probabilidad de el municipio participe en el PEI también aumenta. Si el IDH per cápita es de 0.2 la probabilidad de pertenecer al PEI es de 10%, pero si aumenta a 0.8, entonces la probabilidad de pertenecer al PEI se incrementa a 56%. No obstante, el intervalo de confianza del IDH per cápita es grande, lo cual refleja la gran variabilidad en el IDH per cápita de los municipios que pertenecen al PEI.
Gráfica 3.
Elaboración propia con datos a nivel municipal del padrón de beneficiarias de 2015 y del Censo de Población y Vivienda 2010 del INEGI.
La relación positiva entre la probabilidad de participar en el PEI y el IDH podría indicar que el programa tiene un sesgo que favorece a los municipios urbanos. Este hallazgo no necesariamente implica que el programa no esté en los municipios en los que se requiere, sino que se puede explicar debido a que la mayor participación de las mujeres en la fuerza laboral ocurre en los municipios urbanos. La falta de fuentes de empleo en los municipios que tienen un IDH menor puede ser la causa de que haya menor demanda del programa: si no hay empleos mediante los cuales las mujeres ingresen al mercado laboral, entonces es menos probable que exista demanda de estancias infantiles. La baja probabilidad de que el PEI esté presente en los municipios con menor IDH también se puede explicar porque son muy pocos los municipios con IDH menor a 0.5.
Desafíos del nuevo esquema
El Presupuesto de Egresos de la Federación asignado al PEI para el 2019 es de $4,070,264,50, lo cual representa casi la mitad del monto que se aginó para este programa en el 2018 ($2,041,621,313). Con una disminución casi del 50% de su presupuesto, significa un gran reto mantener la cobertura actual, así como aumentar el número de beneficiarias.
Pero además, a raíz de la Auditoría de Desempeño 2017-0-20100-07-0265-2018 que la Auditoría Superior de la Federación aplicó al PEI, el 13 de febrero el Gobierno Federal anunció, mediante un comunicado, una modificación sustantiva a las reglas de operación de este programa: en lugar de otorgar los subsidios a las estancias infantiles, se realizarán transferencias monetarias directamente a las madres beneficiarias del programa.
El principal desafío de este esquema que propone el Gobierno Federal es mantener los ejes rectores del programa. Estos ejes implicaban no sólo promover el empoderamiento de las madres a través de facilitar su inserción laboral, sino también contribuir con el desarrollo de las niñas y niños que asistían a las estancias, así como crear fuentes de empleo al aumentar la oferta de servicios de cuidado infantil.
Con base en la evaluación del CONEVAL 2017-2018, el PEI aumenta en 18% la probabilidad de que las beneficiarias ingresen al mercado laboral y promueve su permanencia. Al reducir el programa a transferencias de dinero en efectivo, existe el riesgo de que algunas beneficiarias destinen los recursos a otros rubros y no a las cuestiones del cuidado. Esto implicaría un retroceso en el empoderamiento que han logrado las madres para mantenerse o ingresar al mercado laboral a través de este programa, que además se ha vuelto referente en América Latina.
En relación con el bienestar de las niñas y niños, el PEI es un programa bien evaluado que tiene un impacto positivo en el desarrollo de las y los infantes que acuden a las estancias. Más del 90% de las beneficiarias consideran que la atención y los cuidados que reciben en las estancias ha contribuido al desarrollo de habilidades lingüísticas, sociales y motrices de sus hijas(os). Al darle los subsidios directamente a las beneficiarias, hay incertidumbre sobre el cuidado y la atención que recibirán las niñas y niños que son beneficiarios del programa, lo cual puede resultar en el detrimento de su desarrollo.
Finalmente, el nuevo esquema implica retirar el subsidio a la modalidad del impulso a los servicios de cuidado y atención infantil. Desaparecer esta modalidad conlleva la pérdida de empleos y de la inversión que se realizó en infraestructura para adaptar las condiciones necesarias de las estancias. Realizar transferencias monetarias a las beneficiarias podría parecer una solución práctica de corto plazo a los problemas del PEI. No obstante, se debe considerar un esquema mediante el cual no se desvirtúe la lógica del programa y se garantice el interés superior de la niñez.
Excelente análisis.
además, transferir recursos directamente, como «vouchers» de pago, es la más refinada modalidad del liberalismo económico. En fin, quien sabe que va a pasar.