Andrés Manuel López Obrador ha justificado en diversas ocasiones la creación de la Guardia Nacional con base en la deplorable situación de las policías y en la confianza que le tiene a los soldados, en parte porque éstos son “el pueblo uniformado”. También, se ha repetido que las fuerzas armadas cuentan, en comparación no solo con las policías sino con el resto de las instituciones políticas, con los más altos niveles de confianza por parte de los ciudadanos. Sin embargo, en este texto compartimos un par de hallazgos de nuestras recientes investigaciones que comparan los países de América Latina en las últimas dos décadas y alertan sobre dos perversas dinámicas de la confianza en las fuerzas armadas (las investigaciones completas se pueden encontrar aquí y aquí). Por un lado, mientras más crece la brecha de confianza entre los militares y los policías, en un contexto de altos niveles de inseguridad, más se recurre a los militares para atender temas de seguridad pública. Por otro lado, mientras más confía la población en los militares es más probable que éstos comentan violaciones de derechos humanos. En suma, se recurre a los militares porque se confía en ellos, pero como dice la máxima centenaria de Baltasar Gracián: la confianza es la madre del descuido. Por lo tanto, si se ha de recurrir a las fuerzas armadas para desempeñar tareas de seguridad pública la encomienda debe ser estrictamente controlada por autoridades y grupos civiles, acotada temporal y materialmente, y con un plan de salida explícito y detallado.
La brecha de confianza entre militares y policías
Es todo un reto encontrar una medida sistemática que nos permita identificar el nivel de involucramiento de las Fuerzas Armadas en actividades relacionadas con la seguridad pública. Uno de nosotros (Javier Martínez) ha propuesto un indicador novedoso que es posible utilizar para hacer comparaciones entre países y en el tiempo: el presupuesto castrense ejecutado en el rubro específico de operación y mantenimiento.
Este indicador es útil para señalar el crecimiento de la participación militar en tareas de seguridad pública porque en tiempos en los cuales la integridad del Estado no se ve amenazada por ejércitos de otros países o conflictos armados internos (legalmente definidos), el gasto de operación no debería de crecer al menos que, efectivamente, las actividades de las fuerzas armadas aumentaran para intervenir en cuestiones de seguridad interna (y no participen las fuerzas armadas en misiones en el exterior). Además, otra ventaja de este indicador es que la información para construirlo es pública y se puede rastrear en el United Nations Report on Military Expenditures y diferentes informes de gastos de defensa de los países investigados.
Con base en este indicador, y a partir de un análisis de 15 países de América Latina entre los años de 1995 y 2015, el hallazgo de la investigación es claro y se resume en la Gráfica 1: mientras más amplia la brecha de confianza entre policía y fuerzas armadas, y mayor la tasa de víctimas fatales en enfrentamientos armados, mayor participación de los militares en seguridad pública. Este resultado es robusto con respecto a distintas mediciones del indicador (por ejemplo gasto como porcentaje del PIB) y toma en cuenta no solo el gasto inercial en este rubro del presupuesto militar sino también otras variables como el PIB per cápita o la existencia de conflictos armados internos e internacionales (la investigación completa se puede encontrar aquí).
Gráfica 1
Confianza en militares y violaciones de derechos humanos
Por otro lado, otro de nosotros (David Blanc) encontró que las sociedades en donde los militares gozan de mayor confianza por parte de la población tienden a ser más tolerantes a las violaciones a derechos humanos que éstos cometen en intervenciones en la seguridad pública, ya que son considerados como garantes del orden.
Esto no quiere decir que los ciudadanos no se preocupen por las violaciones a los derechos humanos, sino que tienden a considerarlas un mal menor fruto de la intervención de los militares en la seguridad doméstica. A partir de datos originales generados con los reportes anuales de Amnistía Internacional sobre violaciones a derechos humanos por parte de las fuerzas armadas durante intervenciones en seguridad interna, se encontró que un incremento porcentual de una unidad en “mucha confianza” en las fuerzas armadas, aumenta 43% la probabilidad de que los militares violen derechos humanos (los datos cubren 17 países en la región durante los años de 2004 a 2013). Por ejemplo, cuando el 9.3% de las personas confían mucho en las fuerzas armadas, la probabilidad de que los militares violen derechos humanos cuando intervienen en funciones de seguridad interna es del 35% (Ver Gráfica 2). Este resultado toma en cuenta otros factores que también influyen en la probabilidad de violar derechos humanos, como los años que el país ha pasado bajo gobiernos militares, la tasa de homicidios y el gasto militar (la investigación completa se puede encontrar aquí).
Gráfica 2
En México tenemos una larga historia de autonomía militar extrema y sin controles, en esencia desde 1946 cuando se gestó el llamado “pacto civil-militar” como documentan, entre otros, los profesores Mónica Serrano y Raúl Benítez en textos imprescindibles para contextualizar históricamente la actual coyuntura. Las instituciones del estado Mexicano han sido históricamente muy deferentes hacia las fuerzas armadas y casi no han limitado los distintos aspectos de su amplia autonomía, como se ve claramente en una investigación sistemática de las decisiones de la Suprema Corte de Justicia sobre la autonomía militar desde 1917 hasta 2013 realizada por otro de nosotros (Julio Ríos, disponible aquí), o en la falta casi total de rendición de cuentas de los militares respecto a la elaboración y manejo de su presupuesto (ver un estudio comparado aquí).
La Guardia Nacional en México
La iniciativa de reforma constitucional para crear la Guardia Nacional en México no solo peca de abuso de confianza en las fuerzas armadas, sino que continúa con esa histórica deferencia hacia ellas como es evidente en la falta de controles sobre su desempeño.
En primer lugar, se requieren más controles sobre el desempeño de la Guardia Nacional, pues no es aconsejable que esté sometida al completo control de las fuerzas armadas y que no quede totalmente claro su papel secundario en las investigaciones de posibles delitos del fuero común y federal. Dado que la Fiscalía General de la República va a nacer con un déficit de autonomía y profesionalización de sus miembros, es muy preocupante que se apruebe la Guardia Nacional sin antes contar con las respectivas leyes de regulación del uso de la fuerza y sin reformas al código penal militar donde se establezca claramente cuáles son los delitos que serán investigados y juzgados por la jurisdicción militar. El orden de los factores en esta ocasión sí puede alterar el producto ya que, una vez creada, la Guardia Nacional ejercerá influencia en la configuración de esas leyes, por lo cual su existencia debería preceder la creación de la Guardia.
En segundo lugar, como ya se ha señalado, el proyecto de seguridad plantea a la Guardia Nacional como una solución permanente y no incluye un plan de fortalecimiento de los cuerpos policiales y se han hecho generalizaciones y estigmatizaciones sin sustento. Si bien es cierto que la mayoría de ellas subsisten de manera precaria, no todas tienen las mismas carencias (ver, por ejemplo, el Índice de Desarrollo Policial INDEPOL generado por Causa en Común), por lo que se es recomendable trazar una ruta para atender las necesidades de cada institución.
La participación de las fuerzas armadas en la seguridad pública es una tendencia creciente en América Latina, donde los militares influyen cada vez más en los gobiernos ya no por una intervención forzosa sino por invitación de los propios líderes electos. En ningún caso, ha afirmado la especialista en relaciones cívico-militares en América Latina, Rut Diamint, la intervención de las fuerzas armadas ha mejorado la seguridad pública. Las experiencias de países como Venezuela, Bolivia, Ecuador, Perú, Brasil, y las del propio pasado reciente de México no nos deben ser ajenas. ¿Por qué la militarización de la seguridad pública vía la Guardia Nacional tendría ahora resultados diferentes, no solo respecto a la experiencia de la “guerra contra las drogas” en México sino respecto a las intervenciones militares en seguridad interior en otros países de nuestra región?
La excesiva confianza en los militares mostrada no solo por el presidente sino compartida por amplios sectores de la ciudadanía, el abandono del proyecto de fortalecer las policías, y la falta de contrapesos y controles a la actuación de la Guardia Nacional pueden convertirse en la constitucionalización de una tormenta perfecta en nuestro país. La confianza es la madre del descuido y lo puede ser también de un desastre aún mayor: Se recurre a las fuerzas armadas porque se confía en ellas, la confianza de que gozan las vuelve descuidadas, y el incremento en las violaciones a derechos humanos producto del descuido termina por minar la confianza en las propias fuerzas armadas. Esto último no es una mera conjetura, un reporte del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República encontró que en Chihuahua el porcentaje de gente con alguna y mucha confianza en las fuerzas armadas cayó de 78% a 46% en el 2011, justo un año después de la subida dramática de homicidios en la entidad incentivada por la entrada de las fuerzas armadas en la seguridad pública (ver el reporte aquí, páginas 5-6). ¿Qué haremos después con un número aún mayor de casos de violaciones de derechos humanos y con fuerzas armadas deslegitimadas pero esta vez aún más empoderadas, sin controles, y con una inercia organizacional que las llevará a defender los intereses generados por su intervención?
***
Repetimos para finalizar: si se ha de recurrir a las fuerzas armadas para desempeñar tareas de seguridad pública la encomienda debe ser estrictamente controlada por autoridades y grupos civiles, acotada temporal y materialmente mediante leyes sobre regulación del uso de la fuerza y modificaciones al código penal militar anteriores a la creación de la organización que será regulada por ellas, y con un plan de salida explícito y detallado que incluya la creación de policías profesionales y eficaces para sustituir la intervención de los militares en la seguridad pública.